在開展省級以下環保機構監測監察執法垂直管理體制改革時，需要同時健全市場調節和社會參與、監督的體制，引入公眾問責機制

環境執法

“十三五”規劃建議提出，實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度。這是在重慶、陜西、貴州等地有益探索的基礎上，環境執法體制的重大改革，引發了社會的熱議。

在此之前，我國環境執法體制通常被認為具有部門性和地方性的特點。人員由地方任命，財政也來源于地方，因此執法隊伍在實踐中往往偏向于對本地政府負責，很難真正做到對法律和生態環境負責。而上級部門由于缺乏有效的監督手段，通常難以克服地方保護主義。落馬的山西省環境保護廳原廳長劉向東，曾把地方環境保護部門比作貓，把違法企業比作老鼠，認為地方政府養的“貓”能不能捉耗子、捉幾只“是由政府說了算，不是環保部門說了算”。可見，探索建立相對獨立的環境監督與執法制度，是克服地方保護主義的關鍵所在。

黨的十八屆三中全會提出“獨立進行環境監管和行政執法”，今年《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》也提出了行政監察、執法監察和專項督查等生態文明體制改革的新方式。為了落實這些改革要求，“十三五”規劃建議提出省以下環保機構監測監察執法垂直管理。管理方式的變化，正是針對現實的環境問題，落實中央有關生態文明體制改革精神的具體舉措，具有現實性、針對性、合理性和邏輯上的前后一致性。

進一步細化制度設計，首先應解決好治標與治本的問題。在經濟社會的轉型期，垂直監督可以一定程度遏制地方保護主義，提高監管的效率，同時還需要找準癥結、標本兼治。按照三中全會精神，環境治理體系和環境治理基礎制度，不只包括環境監測監察執法，還包括市場機制和社會參與。今年9月中央印發的《生態文明體制改革總體方案》指出，構建更多運用經濟杠桿進行環境治理和生態保護的市場體系，著力解決市場主體和市場體系發育滯后、社會參與度不高等問題。因此，在開展環保執法垂直管理體制改革時，需要同時健全市場調節和社會參與、監督的體制，引入并強化公眾問責機制，使新的環境監管體系可問責，增強環境監測監察垂直執法的獨立性。

其次，改革過程中還要解決好垂直與屬地的問題。環境污染和生態破壞是經濟社會生活的“副產品”，解決環境問題，必須把經濟社會生活的管理作為抓手才有好效果。經濟社會生活的管理權限大多在于屬地的政府，因此，環境監管不能忽視屬地政府的屬地責任。在環境監管中，屬地管理和體現監管獨立性的環保機構監測監察執法，并不是非此即彼的關系，而應該是相互補充的關系。改革之后，縣級環保局將不再單設，而是作為市（地）級環保局的派出機構，那么是否還需強調縣級人民政府的屬地負責作用，以及縣級人民政府利用什么機構來進行環境監管，需要認真研究。環境保護法中規定“地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責”的相應條款，也需要適當調整。

此外，依據中央相關文件要求，有必要開展新一輪環境保護事權改革，大力下放一些行政許可和監管事權，既維護好地方的積極性，也發揮地方的監管責任。按照國家治理體系和治理能力現代化的要求，創新環境監管體制，提高環境監管體系的有效性。

（作者為國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長、研究員）