一場“大眾創業、萬從創新”的浪潮正在中國興起。這無疑對推動和保證我國經濟穩定、健康發展具有極為重要的時代意義。

應松年

創新的內涵極為豐富，包括思想觀念、發展模式、機制體制、科學技術、市場監管、公共服務，以及城、鄉管理，企業治理等眾多內容。在“互聯網+”的時代，內容更加豐富復雜。

創新需要良好的內生動力和外部環境，在中國現實環境下，這一切顯然都與政府的鼓勵、支持和引導分不開，因此，法治政府建設的最重要的內涵和目標之一，就是促進和保障大眾創業、萬眾創新在我國市場經濟條件下的形成和發展，以發揮創新在我國經濟和社會發展中的重要作用。可以說，我國在創業創新方面能否達到預期目標，政府負有很大的責任，承擔著極重的任務。

弘揚創新觀念 建立自主創新文化

政府目前要做的最重要的事情之一，是要在全社會弘揚創新觀念，建立自主創新文化。中華民族要實現偉大復興，首先要實現創新文化的復興，逐步使我國長期以來在經濟發展方式的“資源依賴型”向“創新驅動型”轉變，實現經濟社會的可持續發展，同時，還要摒除單純追求名利、官本位的功利思想，努力營造一種推陳出新、勇于探索、務實求真的社會氛圍，為企業和個人提供能夠實現自我價值的有利環境。

創新，本身或許應該是一個不斷試錯的過程，失敗是成功之母，要提倡探索精神，建立容錯糾錯的機制，鼓勵從失敗中總結經驗、勇于再戰。

自我革新，破除一切束縛創業創新的舊體制、舊制度

在推進大眾創業、萬眾創新中，政府自身的改革是必然涉及的話題。要創業創新，就必須破除一切束縛創業創新的舊體制、舊制度，激發人民的創造潛力，這應該是法治政府建設的重要內容和衡量的重要標準。

從法治的要求說，政府權力來源于法律的授予，職權法定。“法無授權不可為。”從法律體系上劃分，授予職權的法，首先是組織法，在中央，包括國務院組織法和各部委組織簡則，地方則是各級政府組織法，還應該有中央和地方關系法。組織法對職權的規定一般比較原則，都是規定幾個方面，然后再通過單行的法律法規作出具體規定。

首先應該考慮的是法律應該授予政府哪些權力？市場經濟條件下，要使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。這就必須處理好政府與市場、企業以及社會的關系，要確保政府在經濟發展進程中能創造良好的發展環境，提供優質的服務，維護社會公平正義的基本方向。在這方面，我國的組織法還不夠完善，正在進行的“簡政放權”的改革，內容之一就是按照經濟社會的發展要求，厘清哪些權力應該還給市場、社會，以及社會組織和公民。中央與地方，地方各級政府的權力應該如何劃分等等。在實踐的基礎上，最后都要通過法律規范確定，這對實現社會創新是十分重要的。

目前正在制定的權力清單制度，是將各級政府和不同部門正在行使的權力，經梳理后全面登記公布，讓政府自己，也讓企業、社會和公民知道該政府在行使和可以行使哪些權力，以達到政務公開。這里還有兩件事要做，一是權力清單中的權力來源的合法性問題，應按照立法法的有關規定審查；二是高層應該對這些權力的授予是否適當、合理進行研究，即這些權力的來源雖然合法，但根據改革的要求，這些權力是否仍應保留？這就要對政府職能作統一考慮，最后形成組織法的體系。把鼓勵、支持和引導創業創新納入組織法，成為政府必須履行的職責。

還有一個是關于審批制度改革，我國已在2003年制定了世界上獨一無二的行政許可法，目的就是要對我國在特殊歷史條件下形成的許可制度進行改革。行政許可法明確規定，凡屬公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；市場競爭機制能夠有效調節的；行業組織或者中介組織能夠自律管理的；行政機關采用事后監督等其他行政管理方式能夠解決的，都可以不設行政許可。這也就是簡政放權中的“放權”。法律還規定了哪些法規范可以設定許可，哪些不能，明確規定了部門規章不得設定許可，地方規章只能設定臨時性許可，其他規范性文件一律不得設定許可。由于此前的行政許可大部分都為規章設定，這就產生了對規章已經設定的許可進行清理，去除那些不該設定許可的事項。其中就有對創業創新起束縛或阻礙作用的。這一清理工作已取得巨大成就，但至今尚未最后完成，而且還有一些采取改頭換面的辦法重新設為許可，甚至違法自設許可的現象。行政許可法還對申請許可的程序，從精簡和便民的方面作了規定，各地還成立了行政大廳，取得明顯效果，但行政機關自設的前置程序仍隨時可見，嚴格監督和實施行政許可法的任務仍十分艱巨，而這在破除對于創業創新的束縛來說，正是一個重要方面。如：要加大力度，放寬市場準入，使注冊和經營便利化，簡約創新產品審批等等。

改革產權制度，促進自主創新。產權制度問題涉及創新者和創新成果之間的利益關系，對創新主體能否提供持久的激勵。這就需要建立科技成果轉化為生產力的市場化轉化機制。要加強知識產權立法，使創新成果的保護有法可依、依法保護。

國家對創業創新的支持，很重要的方面體現于財稅政策，要繼續加大面向中小企業的稅費減免力度，發揮稅收政策在促進自主創新、資源市場、環境保護方面的“指揮”作用。國家已經設立了400億元的新興產業創業投資引導基金，啟動了國家科技成果轉化引導基金，還有中小企業專項基金等。根據情況，還可設立面向高校畢業生創業、科技人員創業、農民工返鄉創業等相關基金。此外，還要完善社會投資融資機制、發展科技中介服務業等，為創業創新提供更好更多的服務。在加強財稅支持力度的同時，必須強化各項制度的落實監管，做到嚴格遵循法定程序，做到依法辦事。

營造法治的市場環境

法治政府建設的重要內容之一是營造法治的市場環境，其中極為重要的是加強社會誠信體系建設，要建立嚴格的失信懲戒法律體系，使失信者無利可圖、寸步難行，使誠信者受人尊重，一路暢通。這對創業創新者至關重要。要建立社會的誠信，行政機關自身必須嚴格堅守誠信，做好榜樣。

同時，政府應該嚴格執行反壟斷法，大力反對行政壟斷、行業壟斷、技術壟斷，為創業創新建設公平、公正、開放的市場環境。

在行政系統內建立解決爭議的機制，是法治政府建設的重要內容之一，這對保護創業創新者的合法權益也十分重要。此類糾紛解決機制包括解決行政爭議的行政復議，解決與行政有關的民事糾紛的裁決、仲裁等，這些制度都需要進一步完善。

（作者系中國法學會學術委員會委員、行政法學研究會名譽會長，中國政法大學終身教授。本文節選自在中國法治論壇上的發言）