新華社北京４月２８日電 題：政策出臺(tái)３個(gè)多月，“黑戶(hù)”落戶(hù)情況如何？

新華社“新華視點(diǎn)”記者陳尚營(yíng)、陳諾

無(wú)戶(hù)口人員落戶(hù)問(wèn)題一直備受關(guān)注。根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳今年１月份印發(fā)的《關(guān)于解決無(wú)戶(hù)口人員登記戶(hù)口問(wèn)題的意見(jiàn)》要求，多地已出臺(tái)實(shí)施意見(jiàn)或已在操作層面落實(shí)。

“新華視點(diǎn)”記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前已有吉林、廣東、江蘇、陜西、河北等８?jìng)€(gè)省份出臺(tái)實(shí)施意見(jiàn)。對(duì)于這些地方的“黑戶(hù)”群體來(lái)說(shuō)，登記戶(hù)口在政策層面已無(wú)障礙。不過(guò)，有的地方在操作上還存在手續(xù)繁瑣的問(wèn)題。此外，部分政策外生育的“黑戶(hù)”落戶(hù)積極性不是很高。

至少８省份出臺(tái)細(xì)則　均提“禁設(shè)或取消前置條件”

國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的意見(jiàn)將無(wú)戶(hù)口人員歸納成８類(lèi)。各地根據(jù)實(shí)際情況，在此基礎(chǔ)上做了進(jìn)一步細(xì)化。吉林省增加了“刑滿(mǎn)釋放、解除勞動(dòng)教養(yǎng)未落戶(hù)的無(wú)戶(hù)口人員”這一類(lèi)；廣東省增加了“無(wú)法查找身份信息的滯留流浪乞討無(wú)戶(hù)口人員”；江西省細(xì)化了“未辦理收養(yǎng)手續(xù)的事實(shí)收養(yǎng)無(wú)戶(hù)口人員”的兩種不同情況；陜西省增加了３類(lèi)人員，包括“父母無(wú)戶(hù)口造成的無(wú)戶(hù)口人員”等。

各省在實(shí)施意見(jiàn)中，陜西表述為“取消不符合戶(hù)口登記規(guī)定的前置條件”，其他均表述為“禁止設(shè)立不符合戶(hù)口登記規(guī)定的任何前置條件”。

記者采訪(fǎng)了解到，還有部分省份的實(shí)施意見(jiàn)正在準(zhǔn)備中。安徽省公安廳相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，今年２月２３日，省公安廳就省政府辦公廳《關(guān)于解決無(wú)戶(hù)口人員登記戶(hù)口問(wèn)題的意見(jiàn)（代擬稿）》有關(guān)內(nèi)容向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，截止時(shí)間為３月２３日，目前相關(guān)細(xì)則仍在制定中。

此外，一些地方雖未出臺(tái)實(shí)施意見(jiàn)，但在操作層面已開(kāi)始落實(shí)。四川省公安機(jī)關(guān)組織基層民警通過(guò)查閱檔案、入戶(hù)訪(fǎng)查、網(wǎng)上比對(duì)、發(fā)協(xié)查函等方法，逐村逐戶(hù)逐人查證，為符合政策規(guī)定的無(wú)戶(hù)口人員辦理戶(hù)口登記。自國(guó)辦意見(jiàn)實(shí)施以來(lái)，共摸排無(wú)戶(hù)口人員４．６萬(wàn)余人，辦理登記戶(hù)口３．１萬(wàn)人；遼寧大連市公安局從去年年底組織開(kāi)展了解決“黑戶(hù)”問(wèn)題專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，為１．２萬(wàn)多“黑戶(hù)”登記了戶(hù)口。

合肥市公安局戶(hù)政管理處副處長(zhǎng)曹留才介紹，雖然國(guó)家層面上解決“黑戶(hù)”的意見(jiàn)文件今年年初才公布，基層一些地方早在幾年前就在實(shí)際操作中陸續(xù)放開(kāi)了特殊人群的落戶(hù)限制，“２０１１年合肥就對(duì)計(jì)劃外生育的人群落戶(hù)不再設(shè)置前置條件，這幾年針對(duì)其他七類(lèi)人群的落戶(hù)限制也在漸漸放開(kāi)。”曹留才說(shuō)。

“黑戶(hù)”徹底落戶(hù)尚存三個(gè)問(wèn)題

相關(guān)專(zhuān)家認(rèn)為，國(guó)辦意見(jiàn)十分明確，對(duì)于無(wú)戶(hù)口人員，不管是什么時(shí)候、什么原因產(chǎn)生的，都要及時(shí)為他們依法辦理戶(hù)口登記。然而記者調(diào)查了解到，徹底解決“黑戶(hù)”落戶(hù)仍存在幾個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

－－總量難準(zhǔn)確摸底。

２０１４年，國(guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院副研究員萬(wàn)海遠(yuǎn)曾專(zhuān)門(mén)就“黑戶(hù)”生存狀態(tài)進(jìn)行過(guò)一次較為系統(tǒng)的田野調(diào)查。他說(shuō)，如今全國(guó)公開(kāi)的“黑戶(hù)”統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，依舊沿用２０１０年第六次全國(guó)人口普查時(shí)的１３００萬(wàn)?！皬奈覀兊恼{(diào)查情況看，在農(nóng)村，‘黑戶(hù)’群體大都地處偏遠(yuǎn)；在城市，很多‘黑戶(hù)’是流浪人員，流動(dòng)性強(qiáng)，很難有準(zhǔn)確的統(tǒng)計(jì)。”他說(shuō)。

西南政法大學(xué)教授陳步雷認(rèn)為，“黑戶(hù)”總量是個(gè)動(dòng)態(tài)的數(shù)據(jù)，在過(guò)去幾年中，確實(shí)有不少補(bǔ)登記上的，但也有新增的，具體的數(shù)據(jù)很難做到全覆蓋。

公安部門(mén)一名工作人員表示，當(dāng)?shù)孛磕甑娜丝谀陥?bào)中并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的“黑戶(hù)”數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，更沒(méi)有分類(lèi)的增減量比較。中國(guó)人民公安大學(xué)治安學(xué)院教授伍先江告訴記者，目前“黑戶(hù)”的準(zhǔn)確摸底只能依靠大范圍的人口普查，而公安系統(tǒng)往往只針對(duì)申請(qǐng)上戶(hù)的人群有統(tǒng)計(jì)，無(wú)法涵蓋全部“隱性”人群。

－－落實(shí)過(guò)程仍有障礙。

從國(guó)辦意見(jiàn)到地方版實(shí)施意見(jiàn)，均明確禁止設(shè)立不符合戶(hù)口登記規(guī)定的任何前置條件。安徽、山東等地居民反映，戶(hù)口確實(shí)比以前好辦多了。但由于部分“黑戶(hù)”落戶(hù)涉及多部門(mén)，甚至牽涉不同區(qū)縣、不同地市甚至不同省市之間的銜接，所以在實(shí)際操作中依舊存在“來(lái)回跑”現(xiàn)象。

按照規(guī)定，對(duì)政策外生育、非婚生育的無(wú)戶(hù)口人員，憑《出生醫(yī)學(xué)證明》和父母一方的居民戶(hù)口簿、結(jié)婚證或者非婚生育說(shuō)明，即可隨父隨母申請(qǐng)辦理落戶(hù)。但農(nóng)村不少“黑戶(hù)”并非在助產(chǎn)機(jī)構(gòu)出生，也沒(méi)有《出生醫(yī)學(xué)證明》，落戶(hù)需要提供具有資質(zhì)的鑒定機(jī)構(gòu)出具的親子鑒定證明，尋找鑒定機(jī)構(gòu)、鑒定費(fèi)用等無(wú)形中增加了落戶(hù)難度。

萬(wàn)海遠(yuǎn)告訴記者，大學(xué)畢業(yè)生因檔案丟失而導(dǎo)致的“黑戶(hù)”現(xiàn)象近年來(lái)有增加的趨勢(shì)，這種戶(hù)口的申請(qǐng)一般要花費(fèi)半年到兩年時(shí)間，而且尋找戶(hù)口檔案的各種信息成本、交通成本和協(xié)調(diào)成本很大，要多次不斷往返學(xué)校、原戶(hù)籍所在地、公司所在地等。

曹留才告訴記者，針對(duì)流浪人群等特殊人群，“黑戶(hù)”落戶(hù)還涉及較為繁瑣的調(diào)查取證，特別是跨地域的調(diào)查耗時(shí)費(fèi)力。

－－部分居民持觀望態(tài)度。

據(jù)記者了解，一些“黑戶(hù)”特別是政策外生育的“黑戶(hù)”，其落戶(hù)的積極性并不高。記者加入一個(gè)“黑戶(hù)”交流ＱＱ群，該群創(chuàng)建于２０１１年１１月，群友達(dá)１８０人，涵蓋全國(guó)多個(gè)省份。他們中的不少人告訴記者，盡管已經(jīng)符合了政策要求，但也不愿意落戶(hù)。一些人是因?yàn)閾?dān)心征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。還有很多偏遠(yuǎn)農(nóng)村或城市流浪“黑戶(hù)”，他們文化水平較低，信息閉塞，不知道戶(hù)口政策的變動(dòng)，一般也不會(huì)主動(dòng)去登記戶(hù)口。

專(zhuān)家提出應(yīng)進(jìn)一步簡(jiǎn)化手續(xù)　社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)問(wèn)題需要直面

在我國(guó)，戶(hù)口不僅僅是個(gè)身份證明，還有一系列最基本權(quán)利依附在上面。萬(wàn)海遠(yuǎn)說(shuō)，“黑戶(hù)”無(wú)法上學(xué)、無(wú)法享受低保，甚至不能獲得一份像樣的工作。

北京女孩李雪今年２３歲，依然沒(méi)有登記戶(hù)口?！皼](méi)辦過(guò)身份證，上不了學(xué)，找工作也很麻煩，沒(méi)法坐火車(chē)……”李雪告訴記者，沒(méi)有戶(hù)口遇到的麻煩是有戶(hù)口的人很難想象的。

萬(wàn)海遠(yuǎn)曾在調(diào)查中遇到了“黑戶(hù)”大學(xué)生孫超。孫超老家在廣西，２００６年畢業(yè)于河南一所大學(xué)，畢業(yè)后先后在廣東、蘇州工作，２０１２年下半年離職后，孫超發(fā)現(xiàn)自己的戶(hù)口丟失。為尋找戶(hù)口，他多次往返廣東、河南、廣西等地，經(jīng)過(guò)１０個(gè)多月奔波，花費(fèi)萬(wàn)余元，終于重新落戶(hù)。

專(zhuān)家認(rèn)為，形成“黑戶(hù)”的原因不同，落戶(hù)的難度也不一樣。針對(duì)有些成因復(fù)雜的“黑戶(hù)”群體，需要相關(guān)部門(mén)出臺(tái)有針對(duì)性的解決方案。

伍先江建議，戶(hù)籍管理部門(mén)尤其是公安機(jī)關(guān)要簡(jiǎn)化戶(hù)籍申報(bào)登記程序，考慮異地辦理。比如大學(xué)生戶(hù)口遷移證丟失后，戶(hù)口遷出地可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行相關(guān)手續(xù)辦理，甚至戶(hù)口遷移也可以利用網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行。

陳步雷說(shuō)，超過(guò)一半“黑戶(hù)”與超生有關(guān)，高額的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)讓很多人選擇繼續(xù)不上戶(hù)口。一方面對(duì)新政策的宣傳要跟上，另一方面，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)各地收取額度都很高，并暴露出不少問(wèn)題，需要提出解決辦法。