撤縣設(shè)市被凍20年后再開閘。

最近一周內(nèi)，政知局(微信ID:bqzhengzhiju)注意到陜西、浙江、湖南、四川四省先后傳來撤縣設(shè)市的消息。

4月10日，陜西省民政廳消息稱，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，民政部同意撤銷神木縣，設(shè)立縣級(jí)神木市，由陜西省直轄，榆林市代管;

4月11日浙江媒體報(bào)道，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，同意撤銷玉環(huán)縣，設(shè)立縣級(jí)玉環(huán)市，由浙江省直轄，臺(tái)州市代管;

4月12日，湖南媒體報(bào)道，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，同意撤銷寧鄉(xiāng)縣，設(shè)立縣級(jí)寧鄉(xiāng)市，由湖南省直轄，長沙市代管;

同日，四川民政廳發(fā)布消息，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，同意撤銷隆昌縣，設(shè)立縣級(jí)隆昌市，由四川省直轄，內(nèi)江市代管;

政知君此前關(guān)注過撤縣設(shè)區(qū)，撤縣設(shè)市與撤縣設(shè)區(qū)一字只差，到底差在哪里?

解凍

撤縣設(shè)市，指將符合條件的縣提升為縣級(jí)市，由省直接管轄。

說起來這項(xiàng)改革由來已久，1986年國務(wù)院轉(zhuǎn)批民政部《關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)和市領(lǐng)導(dǎo)縣條件的報(bào)告》規(guī)定:非農(nóng)業(yè)人口6萬以上，年國民生產(chǎn)總值2億元以上，已成為該地經(jīng)濟(jì)中心的鎮(zhèn)，可以設(shè)置市的建制。1993年國務(wù)院轉(zhuǎn)批民政部《關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的報(bào)告》對(duì)撤縣設(shè)市有了更詳細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)，包含了人口、GDP、財(cái)政收入等眾多指標(biāo)。

設(shè)立縣級(jí)市的標(biāo)準(zhǔn)

上述《標(biāo)準(zhǔn)》出臺(tái)后，各地紛紛撤縣設(shè)市搶占機(jī)會(huì)，直到1997年國務(wù)院考慮到許多地方盲目追求縣改市造成的“假性城市化”、耕地占用等問題，決定“暫停審批縣改市”。

此次再度開閘，國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授馮俏彬認(rèn)為，這是順應(yīng)我國當(dāng)今城市化進(jìn)程的表現(xiàn)，是社會(huì)各方面都樂見其成的結(jié)果。

這些年，隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展顯著，一些縣發(fā)展迅速，市管縣體制已成為束縛其發(fā)展的“裹腳布”，“小馬拉大車”、“大腳套小鞋”跡象顯著。為把“強(qiáng)”縣從“弱”市的束縛中“解救”出來，早在2010年2月召開的十一屆全國人大常委會(huì)第十三次會(huì)議上，官方正式提出，我國將積極研究完善設(shè)立縣級(jí)市的標(biāo)準(zhǔn)，把人口、經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、稅收以及城市建設(shè)達(dá)到一定規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)的縣(鎮(zhèn))，適度改設(shè)為市，以為重啟撤縣設(shè)市奠定制度基礎(chǔ)。

今年3月5日，李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中明確提出，要“支持中小城市和特色小城鎮(zhèn)發(fā)展，推動(dòng)一批具備條件的縣和特大鎮(zhèn)有序設(shè)市，發(fā)揮城市群輻射帶動(dòng)作用。”撤縣設(shè)市由此解凍。

設(shè)市

那么撤縣設(shè)市之后，對(duì)縣來說，到底有哪些變化呢?

這要從縣級(jí)市與縣的區(qū)別說起:

一是在上級(jí)政府對(duì)他們的定位上，縣一般以農(nóng)業(yè)為主，而縣級(jí)市則一般被定義為以工商業(yè)或服務(wù)業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主;

二是在政府部門設(shè)置上，縣涉農(nóng)部門較多，而縣級(jí)市則城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理部門較多;

三是在撥付轉(zhuǎn)移支付上，縣的轉(zhuǎn)移支付一般只能用于農(nóng)業(yè)相關(guān)領(lǐng)域，而縣級(jí)市還可用于城市建設(shè)相關(guān)領(lǐng)域;

四是縣級(jí)市可以征收并使用城市維護(hù)建設(shè)稅，縣卻不可以。

因此，對(duì)于被改縣的紅利，可以看出有以下幾點(diǎn):

首先，縣級(jí)市的影響和外界對(duì)其的看法都比縣要高，且在工商業(yè)發(fā)展和城市建設(shè)等方面可以提供較多的優(yōu)惠政策，有利于招商引資、吸引人才，同時(shí)也有利于提高居民的自豪感;

其次，縣級(jí)市比縣擁有更寬的行政管理范圍、更多的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和更豐厚的財(cái)政資金;

再次，縣級(jí)市政府領(lǐng)導(dǎo)更容易受到重視和提拔，官員的等級(jí)和待遇、福利也都比縣要高;

最后，縣級(jí)市比縣更容易爭取到項(xiàng)目、資金和政策傾斜，且還能得到一批相當(dāng)可觀的城市建設(shè)費(fèi)用。

設(shè)區(qū)

與撤縣設(shè)市密切相關(guān)的就是撤縣設(shè)區(qū)。

撤縣設(shè)區(qū)，指的是將地級(jí)市轄區(qū)的縣(市)撤銷行政編制，納入該地級(jí)市的轄區(qū)直接管轄。

作為我國市縣行政區(qū)劃調(diào)整的重要形式之一，早在1997年“撤縣設(shè)市”被明令禁止后，許多地區(qū)為推動(dòng)當(dāng)?shù)氐某鞘谢母锞娃D(zhuǎn)而將目光投向了“撤縣設(shè)區(qū)”，直到2005年，撤縣設(shè)區(qū)的熱潮才在中央的嚴(yán)格限制下漸漸冷卻。

對(duì)地方來說，推動(dòng)撤縣設(shè)區(qū)的動(dòng)機(jī)有三:

一是撤縣設(shè)區(qū)后，該區(qū)縣的所有數(shù)據(jù)將計(jì)入城市，城市在績效評(píng)估中將獲得更大優(yōu)勢(shì);

二是撤縣設(shè)區(qū)利于地級(jí)市盤活更多土地資源，獲得更多“土地財(cái)政”;

三是盡可能多地保住既得利益和權(quán)力。

撤縣設(shè)區(qū)的好處也顯而易見:

一方面，該區(qū)的招商引資、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等也將納入整個(gè)城市進(jìn)行整體規(guī)劃，政府的公共服務(wù)水平也將從過去的縣級(jí)水平提升到地市級(jí)水平，縣城居民也將成為市民;

另一方面，相應(yīng)官員的行政級(jí)別會(huì)有所提升，將由享受縣處級(jí)待遇，變?yōu)橄硎芨睆d級(jí)干部待遇，住房標(biāo)準(zhǔn)、工資標(biāo)準(zhǔn)都會(huì)相應(yīng)調(diào)高。

因此，對(duì)縣來說，撤縣設(shè)區(qū)也非常具有吸引力。

爭執(zhí)

在具體實(shí)踐中，是撤縣設(shè)市還是撤縣設(shè)區(qū)會(huì)有意見不一致的情況。

比如2013年5月，浙江長興縣擬實(shí)行撤縣設(shè)區(qū)，劃入湖州市，卻遭遇了縣城官民千人集體抵制、抗議。原因很簡單，長興作為省直管改革后的浙江財(cái)政省直管縣，原本是上交財(cái)政的20%到省里，剩下的80%留給自己，變成區(qū)之后，一半要交給湖州市——假設(shè)長興今年財(cái)政收入70個(gè)億，縣改區(qū)后，就有35億要交給湖州。

長興二百多名老干部上書縣委的材料顯示，1992年湖州市區(qū)財(cái)政收入是長興的四倍——長興財(cái)政收入8100萬，湖州3.2億。到2012年，差距縮小到1.5倍——長興66.2億，湖州市區(qū)97.5億。就在2007年湖州市構(gòu)想撤縣設(shè)區(qū)時(shí)，長興縣卻一直在為撤縣設(shè)市做準(zhǔn)備，最終湖州市面對(duì)洶涌民意，決定暫停撤縣設(shè)區(qū)計(jì)劃。

馮俏彬教授告訴政知局(微信ID:bqzhengzhiju):“撤縣設(shè)市之后，其政府權(quán)力更為完整，撤縣設(shè)區(qū)后則不盡然，所以會(huì)有反對(duì)的聲音。但一個(gè)地方應(yīng)該撤縣設(shè)市還是設(shè)區(qū)，應(yīng)該由當(dāng)?shù)氐某鞘谢胶徒?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等客觀因素決定，不能以小部分人的意志為轉(zhuǎn)移。”

未來

最后，說一說省直管縣改革，這項(xiàng)改革始終伴隨著撤縣設(shè)區(qū)和撤縣設(shè)市，并且，黨的十八大報(bào)告、三中全會(huì)《決定》都指出，要“優(yōu)化行政層級(jí)和行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方可探索省直接管理縣(市)改革”。

說之前，先要簡單解釋下中國現(xiàn)有的行政區(qū)劃體系。

新中國成立后，我國基本沿用民國時(shí)期的行政區(qū)劃體制，即在“下管一級(jí)”體制下，將行政區(qū)域劃分為省、縣、鄉(xiāng)三級(jí)。1983年，為了改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，精簡機(jī)構(gòu)、控制規(guī)模，整合資源、統(tǒng)一市場，實(shí)現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，我國開始在全國全面推行“市管縣”體制。

行政區(qū)劃

但是隨著中國的市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)入穩(wěn)步發(fā)展階段，市管縣體制下的弊端逐步暴露:90年代中后期，市級(jí)政府的“市本位”傾向日益嚴(yán)重，實(shí)際形成了農(nóng)村支援城市的態(tài)勢(shì)，縣體制的正能量逐漸減弱，并逐漸偏離其初衷。

省直管縣體制改革因此而生。這項(xiàng)改革意在減少行政層級(jí)，實(shí)現(xiàn)市縣分治，這意味著縣的自主權(quán)將得到巨大提升，縣能掌握的財(cái)力也將得到巨大增加，并且縣升為縣級(jí)市甚至地級(jí)市的可能性也將得到極大提升。這對(duì)于縣來說無疑是重大利好，但對(duì)于地級(jí)市來說，省直管縣意味著權(quán)力的大量流失，地級(jí)市因此不愿放棄對(duì)縣的直接管轄權(quán)。

客觀來看，依情況與條件不同，城市化進(jìn)程中，縣至少有三種出路，一是撤縣設(shè)市，二是變成市轄區(qū)，三是繼續(xù)保持縣本身。但具體選擇哪條路要根據(jù)情況而定。

中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心研究員牛鳳瑞曾對(duì)媒體表示，大城市發(fā)展到目前階段，具有對(duì)外擴(kuò)張的客觀要求，把縣的規(guī)劃權(quán)和建設(shè)權(quán)上收，有利于大城市在自己的轄區(qū)內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃。但是對(duì)于廣大的三四線城市來說，如果主城區(qū)太弱，對(duì)周圍輻射能力不夠大，尤其是如果縣和地級(jí)市離得很遠(yuǎn)，市的帶動(dòng)力量不大，改成區(qū)對(duì)當(dāng)?shù)胤炊焕?/p>

資料| 澎湃新聞、南方周末、雷皓樺碩士論文:《市縣行政區(qū)劃改革路徑分析:基于層次分析法視角》等