長期以來,金融資源對實體經濟供給不足以及金融資源供需錯配未得到根本性解決。從金融立法層面看,以維護金融穩定和保護金融消費者權益為圭臬的傳統立法觀及其主導下的法律設計,未能充分顧及并解決金融資源對實體經濟有效配置的問題。這就要求我們樹立有助于解決該問題的金融立法觀。具體而言,政府在運用金融法治規范金融資源有效、公平配置時,除了繼續堅持維護金融穩定和保護金融消費者權益外,還必須樹立金融服務實體經濟的立法觀,在新的立法觀指導下,金融法律制度及其實施必然要作出相應的調整和重造。

確立金融服務實體經濟的立法目的

立法目的是立法觀的體現,即立法者通過立法所要實現的目標。任何立法都是立法者對其所滿意或者不滿意的客觀現實,意欲通過法律予以固定或改變的具有明確目的指向的活動。當前,我國金融業“脫實向虛”現象較為嚴重:一方面,資本在金融體系內部空轉或者流入實體經濟過程中配置錯位;另一方面,向實體經濟提供資金供給的金融機構和產品不足,中小企業、科技創新創業企業、“三農”融資難、融資貴。中國人民銀行、銀監會、證監會、保監會等長期以來通過優化信貸投向、推出“買入實、賣脫虛”再融資新政、嚴厲懲治“野蠻人”等措施,保障資金真正投向實體經濟。

但是,金融監管機構的推動并未完全改變金融業“脫實向虛”的局面,監管政策對促進金融服務實體經濟似乎有些力不從心。這種現狀要求立法者把金融監管機構改變“脫實向虛”的政策取向轉化為法律價值,即要把“促進金融服務實體經濟”作為金融法律的立法目的之一。目前,在我國現行的金融法律中,沒有一部法律把“促進金融服務實體經濟”作為立法目的。而立法目的在很大程度上決定了一部法律具體法律制度的設計,或者說立法目的是通過具體法律制度予以實現。如果把“促進金融服務實體經濟”作為金融法律的立法目的,立法者就必須作出一系列有針對性的金融支持實體經濟的法律制度安排,而這些有針對性的制度安排恰恰是現行金融法律比較缺乏的。

將提高金融普惠度作為金融監管目標

普惠金融是以可負擔的成本為有金融服務需求的社會各階層和群體提供適當、有效的金融服務。從全球范圍看,提高金融服務的普惠程度通常是金融監管機構的一種監管政策和監管實踐,但尚未被納入法定金融監管目標。我國現行立法亦是如此。

將提高金融普惠度作為法定的金融監管目標主要基于以下考慮。

首先,理論和實踐已證明金融普惠與維護金融穩定、保護金融消費者權益、促進包容性增長具有密不可分的關系。目前各國政府在提高金融普惠方面的承諾只是體現為監管政策,但監管政策具有不確定性。為確保金融監管機構可持續地發展普惠金融,有必要重構傳統金融監管目標,把提高金融普惠度納入金融監管目標之中,從而把實現這一目標作為金融監管機構的法定義務。其次,將提高金融普惠度作為法定金融監管目標之一,可以促使監管機構將有限的監管資源合理分配到實現金融普惠這一目標之中。如無此法定監管目標,提高金融普惠度就不會成為監管機構強制性的職責。對于金融監管機構而言,既然提高金融普惠度不是其法定的目標,如其過多地將監管資源投入到金融普惠,反而會受到濫用資源的指責,因為其提高了金融普惠度并不能說明其實現了法定監管目標和切實地履行了監管職責。再次,將提高金融普惠度作為法定的金融監管目標之一,可以對監管機構是否實現該目標予以問責。一方面,監管機構按照法定要求,要向問責人說明有關實現提高金融普惠度目標的情況;另一方面,問責人依據收集到的各種信息,評估監管機構在提高金融普惠度方面的履職情況,并可以追究未達目標的監管機構及其相關人員的責任。

遵循激勵相容的監管原則

激勵相容的監管原則就是要求監管機構在設定和實施監管規則時,通過獎懲機制的設計,最大限度地激勵被監管機構從事符合監管目標的行為。為實現提高金融普惠度的監管目標,金融監管規則的制定和實施應該既能激發金融機構向無法獲得金融服務的人群和地區提供金融服務的積極性,又能保障金融機構的穩健安全運行。

激勵相容的監管原則要求實行差異化監管。對于服務“三農”、中小微企業、社區的金融機構,考慮到其服務區域小、交易價值低、風險傳遞能力有限,在市場準入條件、事中監管要求等方面可以適當放寬。如對于貧困地區企業股票首次公開發行、新三板掛牌、債券發行、并購重組可以簡化審批程序和降低審批條件。應區別對待金融機構的一般性業務和針對“三農”、中小微企業的業務,分別適用不同監管措施。如在計算商業銀行資本充足率時,可以適當降低“三農”、中小微企業業務的風險權重;適當降低貧困地區的農業保險和涉農保險產品費率。

激勵相容的監管原則要求確立定向服務。定向服務包括服務區域的定向和服務對象的定向。比如,對于區域性的商業銀行,應該對其業務地域作出限制,除非完成金融普惠的監管指標,原則上只能在注冊地所轄地區之內開展業務。城市商業銀行、農村商業銀行、村鎮銀行等業務范圍應該限定在存、貸、匯等基本金融業務,服務對象為所在地區的中小微企業、“三農”或社區,在未完成相關金融普惠的監管指標情況下,不得擴展業務范圍。

激勵相容的監管原則要求金融監管機構建立金融普惠的監管指標。比如,銀監會應規定各類商業銀行每年向中小微企業、“三農”或社區提供信貸的最低指標。對于沒有完成指標的商業銀行,銀監會不得批準其開辦新業務、設立分支機構、兼并其他機構等業務的申請。無論是貧困地區還是非貧困地區的商業銀行,如果沒有完成貧困地區金融普惠的監管指標,不得在貧困地區通過吸收存款、銷售理財產品等方式將資金用于除貧困地區以外的其他地區。

(作者:周仲飛 單位:中國浦東干部學院)