十九大報告提出,要確保國家糧食安全,把中國人的飯碗牢牢端在自己手中,構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系,完善農業支持保護制度。而深化糧食等重要農產品價格形成機制和收儲制度改革對于確保糧食安全,保證農民持續增收具有重要意義。9月,筆者隨全國政協調研組赴多地調研,發現各地的改革成效正在顯現。

東三省和內蒙古自治區是此次玉米收儲制度的改革區域。從減貧的角度講,雖然東北四省(區)貧困發生率均低于全國平均水平;貧困人口比重僅占全國總量的5.5%;2016年農民人均可支配收入也大體相當或略低于全國平均水平,但家庭經營收入仍占主導地位,特別是大宗農產品仍是收入的主要來源,玉米收儲制度改革實行“市場定價、價補分離”,對減貧的影響不可忽視。

2015年,國家調低玉米臨時收儲價格,由上一年的每斤1.12元下降到每斤1元。2016年,取消臨時收儲政策,由市場定價,農民出售玉米大多在每斤0.70元左右,玉米種植戶的收入明顯下降。同時,土地流轉價格也相應下降。但改革以后,多元主體積極入市收購,玉米價格回歸到合理水平,價格市場形成機制初步構建。據農業部提供的資料,去年調減籽粒玉米3000萬畝左右,預計今年再調減2000多萬畝,兩年累計調減籽粒玉米5000萬畝,有效緩解了國家的庫存壓力。

同時,由于國家出臺了補貼政策,地方政府和農民積極進行結構調整,脫貧攻堅力度不斷加大,兩年間四省(區)農民年度可支配收入呈穩步增長態勢。但調研中發現,由于結構調整需要一個過程,加上災害影響,部分玉米優勢產區2016年農民人均可支配收入仍未達到這次改革前的水平。

這項改革對不同區域、不同規模經營主體的影響是有差異的:玉米優勢產區的減收幅度明顯大于非優勢產區;規模經營主體的減收幅度明顯大于普通戶;同時,玉米深加工企業效益提升,畜牧養殖企業成本下降,但對農民就業和增收的帶動有限。

綜合來看,這項改革對脫貧減貧影響并不明顯。據國家統計局統計,2014年至2016年,東北四省(區)貧困人口減少的規模逐年增加,分別是48萬、75萬和79萬,分省看,內蒙古持續增加,吉林平穩增長,黑龍江與遼寧存在波動,但總體也是增加的。

筆者認為,進一步完善改革,積極推進結構調整,保護農民利益,防止返貧,可從三方面入手。

完善補貼辦法,引導農戶自覺調整結構。目前,國家的補貼只針對玉米和大豆種植戶,而內蒙古自治區的補貼則針對所有原玉米種植戶。內蒙古的做法更有利于玉米生產者按照市場供求關系主動減少籽粒玉米面積,調整種植結構,實現穩定增收,值得借鑒。

特別關注貧困地區結構調整。在市場化改革過程中,結構調整是產業扶貧的重要內容。由政府定價轉為市場定價,涉及農民收入,也涉及銷售渠道和“訂單”。通過結構調整重新建立農民穩定增收的新機制需要一個過程。應加大貧困地區結構調整的政策支持力度,努力開拓農產品銷售渠道,扶持龍頭企業、合作社帶動貧困戶發展,積極開展對貧困農戶生產技能和就業技能的培訓,提高其應對市場變化的能力。

建立貧困影響評估制度。無論是在實現全面小康目標之前,還是2020年之后,以市場化為方向的改革都可能對脫貧攻堅及潛在的返貧帶來影響。很有必要借鑒環境影響評估的辦法,以國家扶貧標準為底線,對各項市場化重大改革方案進行貧困影響評估,并盡快形成制度。這將是鞏固脫貧成果和控制返貧,實現可持續發展的一項重要舉措。

(作者系全國政協委員、國務院扶貧開發領導小組原副組長)