作者:江蘇長江經濟帶研究院 成長春 葉 磊

11月5日,習近平總書記在首屆中國國際進口博覽會開幕式上發表主旨演講時提出:“將支持長江三角洲區域一體化發展并上升為國家戰略,著力落實新發展理念,構建現代化經濟體系,推進更高起點的深化改革和更高層次的對外開放,同‘一帶一路’建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設相互配合,完善中國改革開放空間布局。”長江三角洲區域一體化發展由此迎來歷史性機遇。在此背景下,對標世界級城市群,更好推動長三角城市群高質量一體化發展,具有重要意義。

發展加速 與世界級城市群差距日漸縮小

城市群是城市發展到成熟階段的最高空間組織形式,主要是指在特定地域范圍內以1個或更多特大城市為核心,由至少3個以上大城市為構成單元,依托發達的交通通信等基礎設施網絡所形成的空間組織緊湊、經濟聯系緊密,并最終實現高度同城化和高度一體化的城市群體。目前,國際上公認的世界級城市群有5個,分別是美國東北部大西洋沿岸城市群、北美五大湖城市群、日本太平洋沿岸城市群、英倫城市群、歐洲西北部城市群。

長三角城市群是我國綜合實力最強、一體化程度最高的城市群。經過多年快速發展,長三角城市群在以下四個方面與世界級城市群的差距正在逐漸縮小。

一體化的空間結構,是加速城市群一體化發展的重要支撐。NOAA發布的2008年至2017年長三角燈光亮度圖顯示,長三角城市群“一核五圈四帶”的空間結構日益清晰。過去,長三角地區夜間燈光以點狀分布為主,上海、南京、杭州等城市周邊形成較亮光點,其他中小城市則稀疏點綴其間。目前,合肥—南京—上海—杭州—寧波組成的“Z”字形輪廓愈發清晰,除新規劃進入的合肥城市圈,其他城市圈均已由點串聯成面,一個超大規模的城市群逐步顯現。

一體化的聯動發展體系,是推動城市群協同、協調發展的重要基礎。隨著城市群內各類交通基礎設施建設的穩步推進,各城市間的聯系日益頻繁,并在更多領域顯現。有非春運期間人口遷徙數據表明,滬、寧、杭、合等區域內核心城市的外來人口主要來自長三角內其他的中小城市,同時上海的人口也大量向周邊城鎮流動,間接表明這一地區各城市間的互動合作非常頻繁。此外,各省市間的文化交流、醫療合作、生態環境共抓共治等多領域的合作成果也不斷涌現。

一體化的城市職能分工體系,是實現城市群融合發展和高質量發展的根本所在。目前,長三角城市群已進入了差異化競爭的嶄新階段,各城市的產業特色十分明顯,部分城市的產業實力較為雄厚,形成各具特色的產業體系。比如,上海以金融、批發和零售、汽車制造等產業為主;南京以文化、旅游、節能環保等產業為主;杭州以電子商務、文創產業和信息服務業為主;合肥以汽車及零部件、裝備制造、家用電器和電子信息等產業為主。

一體化的公共服務體系,是實現城市群充分、平衡發展的主要手段。隨著先進制造業和現代服務業快速發展,長三角城市群的城鎮居民生活方式日益智能化與現代化,綠色低碳的能源、交通、市政基礎設施和公共服務等民生領域智慧化程度快速提高,不斷滿足城鎮居民個性化需求的定制化服務也應運而生,極大提高了人民群眾的生活質量。

找準短板 發展的痛點難點值得關注

長三角城市群肩負著創新引領率先實現東部地區優化發展、建立更加有效的區域協調發展新機制的重任,建設世界級城市群是實現這一目標的關鍵途徑。由于長三角城市群與美國東北部大西洋沿岸城市群在產業結構、人口數量、城市體系等方面有一定的相似性,因而與其對標比較,更有利于找出具體差距。總體來看,盡管一體化發展取得了長足進步,但長三角城市群尚未達到成熟階段,在產業結構、創新能力、區域差異調控等方面仍存在不少短板。

產業同構現象依然存在。城市間有效的功能分工是城市群效益最大化的決定性因素,但限于經濟社會發展水平的差距,較之全球知名的美國東北部大西洋沿岸城市群,長三角城市群雖有類似的金字塔結構,但重復建設、產能過剩、惡性競爭等負面效應影響了發展要素的合理流動,制約了資源配置效率的進一步提升。

區域創新能力仍需提升。與美國東北部大西洋沿岸城市群相比,長三角城市群在高端制造業、高級生產者服務業和高端金融等方面的劣勢比較明顯。究其原因,一方面,區域內促進創新的倡導性政策多、操作性政策少,財政投入單一政策多、社會資源協同政策少,全社會的創新效率不高;另一方面,傳統的要素驅動觀念和機制還未實現根本性扭轉,創新價值和人員價值難以通過要素價格充分體現。

城市間發展水平差異依然顯著。美國東北部大西洋沿岸城市群中處于不同產業層級的城市都能充分利用其自身特點并發揮其優勢,與其他城市形成合作和互補的發展模式,這也間接保證了城市群的均衡發展。相比之下,長三角城市群的區域間發展水平還存在較大差距。比如,2017年,上海市的GDP高達30114億元,而處于末位的池州僅有654億元;上海都市圈的人均GDP在10萬元左右,而新進入城市群的安徽部分城市僅為6萬元左右;再看進出口總額方面,江浙滬皖占長三角城市群的比重分別為38.5%、24.4%、34.1%和3%。

多措并舉 更好推動高質量一體化發展

一是深化對長三角高質量一體化發展的認識。強化率先發展意識,明確建設“具有全球影響力的世界級城市群”的具體目標舉措,有關部門和地區應擔起責任,積極作為;強化一體化意識,深刻把握“上海進一步發揮龍頭帶動作用,蘇浙皖各揚所長”的基本要求,強化責任擔當,加強工作推進;強化協同發展意識,從提升區域整體競爭力出發,發揮各地比較優勢,明確城市功能定位,強化錯位發展,努力形成優勢互補、各具特色的協同發展格局。

二是協同長三角生態環境保護建設。以“一帶兩廊兩屏障”建設為重要契機,進一步擴大環境污染與生態破壞的糾紛處置與應急聯動的區域范圍,完善各城市生態環境污染防治聯動機制,共享流域大氣、水環境和污染源監測數據,加強污染治理聯合執法等。以完善國家主體功能區戰略為重要抓手,堅持誰受益、誰補償原則,加快形成生態損害者賠償、受益者付費、保護者得到合理補償的市場化運行機制。同時進一步完善生態保護成效與資金分配掛鉤機制,探索建立獨立公正的生態環境損害評估與補償制度。

三是構建長三角協同創新共同體。以落實G60科創走廊總體發展規劃為重要契機,強化上海張江高科技園區、合肥綜合性國家科學中心等的原始創新能力,強化蘇南自主創新示范區與南京江北新區的轉化載體建設,強化中國(杭州)跨境電子商務綜合試驗區的商務轉化能力,努力在城市群內部構建一條從創新孵化到產品生產再到商務推廣的完整鏈條。以創新鏈和產業鏈的深度融合、科技和產業的聯動發展為目標,瞄準世界科技前沿領域和頂級水平,著力形成以產業分工為基礎、梯度有序的創新體系,力爭聚焦一批重大科技創新工程和創新產業項目,在關鍵核心技術領域有大的突破,引領長三角地區經濟增長從要素驅動向創新驅動轉變。

四是打造長三角世界級產業集群。以產業轉型升級需求為導向,聚焦電子信息、高端裝備制造、汽車、家電和紡織服裝等產業集群發展和產業鏈關鍵環節創新,形成一批具有較強國際競爭力的跨國公司和產業集群。利用上海建設具有全球影響力的科技創新中心和自由貿易試驗區、江蘇沿海開發和蘇南現代化建設示范區、浙江建設海洋經濟發展示范區和舟山群島新區、安徽建設皖江城市帶承接產業轉移示范區等各種優勢,打造功能互補、協調聯動的產業共同體。積極利用創新資源和創新成果培育發展新興產業,加強個性服務、增值內容、解決方案等商業模式創新,推動創新優勢加快轉化為產業優勢和競爭優勢。

五是統籌城鄉發展助力世界級城市群建設。以構建“中心城市—中心鎮—中心村—基層村”的網絡結構為基本目標,探索城鎮連綿發展的聯動機制,在發揮中心城市帶動作用的同時,堅持把縣城和中心鎮作為統籌城鄉發展、推進城鄉一體化的關鍵節點和重要紐帶,使長三角城市群內的各級城鎮真正成為發展意義上的“共同體”。以推進城鄉基本公共服務均等化為重要手段,合理配置城鄉教育、文化、醫療衛生等公共服務資源,讓長三角城市群高質量一體化發展成果惠及更多群眾。