李麗平 李媛媛 姜歡歡 田春秀

2021年4月30日，習近平總書記在主持中共中央政治局第二十九次集體學習時強調：“‘十四五’時期，我國生態文明建設進入了以降碳為重點戰略方向、推動減污降碳協同增效、促進經濟社會發展全面綠色轉型、實現生態環境質量改善由量變到質變的關鍵時期?！薄耙褜崿F減污降碳協同增效作為促進經濟社會發展全面綠色轉型的總抓手，加快推動產業結構、能源結構、交通運輸結構、用地結構調整。”

這是繼2020年12月中央經濟工作會議提出“要繼續打好污染防治攻堅戰，實現減污降碳協同效應”、《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出“協同推進減污降碳”以及2021年3月15日中央財經委員會第九次會議強調“要實施重點行業領域減污降碳行動”后，對“減污降碳協同增效”的再次強調?？梢?，減污降碳協同增效在“十四五”乃至很長一段時間具有重要地位和作用。

如何理解減污降碳協同增效？

推動減污降碳協同增效是我國發展階段使然。與發達國家先解決了國內污染問題再應對氣候變化的發展過程不同，當前我國生態文明建設仍處于壓力疊加、負重前行的關鍵期，保護與發展長期矛盾和短期問題交織，生態環境保護結構性、根源性、趨勢性壓力總體上尚未根本緩解。與此同時，由于近年來地球環境面臨氣候變化威脅，任何國家都無法置身事外，作為負責任大國，中國于去年提出“二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和”的承諾。而且，應對氣候變化是我們自己要做，是可持續發展的內在要求。這就決定了在這個階段，中國既要減污，實現環境質量根本改善，又要降碳，為實現2030年前碳達峰打好堅實基礎，二者缺一不可。

同根同源同過程的性質使得實現減污降碳協同增效具有可行性。煤炭、石油等化石能源的燃燒和加工利用，不僅產生二氧化碳等溫室氣體，也產生顆粒物、VOCs、重金屬、酚、氨氮等大氣、水、土壤污染物。減少化石能源利用，在降低二氧化碳排放的同時，也可以減少常規污染物排放。近年來通過清潔取暖、壓減過剩產能等手段，大力推進污染物減排，協同推動能耗強度和碳排放強度下降，積累了不少經驗。有研究表明，“十一五”期間，通過節能和污染物結構減排等措施，累計實現約15億噸二氧化碳、470萬噸二氧化硫和430萬噸氮氧化物的協同減排。

推動減污降碳協同增效已成為國家意志。黨的十八大以來，包含減污在內的生態文明建設已是國家推進中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局中不可或缺的組成部分，今年3月，中央又提出“將碳達峰碳中和納入生態文明建設整體布局”。另外，《大氣污染防治法》已明確要求“對顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發性有機物、氨等大氣污染物和溫室氣體實施協同控制”。國務院發布的《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》等文件也都提出了協同控制溫室氣體排放的目標。可以說，推動減污降碳協同增效既是國家意愿，也有國家行動，已通過法律政策、黨的要求等予以明確體現。

實現減污降碳協同增效成為促進經濟社會發展全面綠色轉型的總抓手。如同把實施鄉村振興戰略作為新時代“三農”工作總抓手，把建設中國特色社會主義法治體系作為全面依法治國的總抓手一樣，實現減污降碳協同增效被提高到了促進經濟社會發展全面綠色轉型的總抓手的高度。這就意味著，對于促進經濟社會發展全面綠色轉型而言，實現減污降碳協同增效處于總攬全局、牽引各方的地位，在美麗中國建設中發揮特別重要的作用。污染防治攻堅戰、制定實施碳達峰行動方案等都要圍繞這個總抓手推動。因此，實現減污降碳協同增效需要有一個健全的支撐體系，需要設立總目標、提出總要求、制定具體任務。

推動減污降碳協同增效面臨什么形勢與挑戰？

當前來看，全社會已經對推進減污降碳協同增效有了初步認識，減污降碳協同增效也具備了良好的體制、法律政策等基礎。2018年國務院機構改革后，應對氣候變化職能從發改委轉隸到生態環境部，31個省、自治區、直轄市應對氣候變化職能也已全部轉隸到生態環境部門。約一半省(自治區、直轄市)已將減污降碳要求納入地方“十四五”規劃中。除了《大氣污染防治法》等法律政策的相關規定，2021年1月，生態環境部發布《關于統籌和加強應對氣候變化與生態環境保護相關工作的指導意見》，用于指導減污降碳協同工作。地方在推動減污降碳協同政策創新方面也有一定進展，重慶等地推動將碳排放影響評價納入環評、碳排放納入排污許可證等；浙江省將碳報告核查機構納入企業環境信用評價體系中，對碳報告核查機構進行分級信用管理，并在企業環境信用評級中對外發布。

減污降碳協同增效在取得進展的同時，也存在一些問題。一是缺乏頂層設計和政策安排，減污降碳的決策仍是不同路徑，有些地方政策仍存在不協調現象。例如，對于焦炭是否作為煤炭壓減指標，相關部門的認定并不相同。二是很多地方溫室氣體排放家底不清，基礎缺乏，導致無法考核。三是缺乏溫室氣體排放執法、處罰的法律和政策依據，難以執法。四是減污降碳協同人員數量和能力均嚴重不足，機構改革時大部分地方發改部門相關人員并未隨職能轉隸到生態環境部門。五是缺乏應對氣候變化的專項資金支持。

造成以上問題既有客觀原因，也有主觀因素?？陀^原因包括地方機構改革完成時間不長，生態環境部門對應對氣候變化工作的把握需要一個過程，人員能力提升、資金安排、部門融合等都需要時間周期；很多地方的空氣污染排放仍未達拐點，40%的城市環境空氣質量仍然超標，地方對溫室氣體排放控制的關注不夠；溫室氣體排放總量未作為約束性指標納入政府考核，基層排放清單等相關數據等基礎性工作并未開展。從主觀方面而言，這與對協同控制工作認識還不到位，沒有將減污降碳協同增效放到作為推進經濟社會發展全面綠色轉型的總抓手的高度來思考等有關。

推動減污降碳協同增效的政策建議

“十四五”時期，我國生態環境保護將進入減污降碳協同治理的新階段。未來，要充分認識減污降碳協同增效的重要地位和作用，將減污降碳協同增效作為推進經濟社會發展全面綠色轉型的總抓手，把實現減污降碳協同增效作為深入打好污染防治攻堅戰的目標要求，加強頂層設計，重點從政策創新、技術創新和能力建設提升等方面發力，切實推動環境質量改善、實現2030年前二氧化碳排放達峰和2060年前碳中和目標，推動經濟高質量發展，為美麗中國建設做出新貢獻。

一是加強政策創新。推動《應對氣候變化法》盡快出臺，將協同控制污染物和溫室氣體排放作為指導思想和重要原則。盡快修訂《環境保護法》《環境影響評價法》等相關法律并將碳評納入。加快發布碳排放影響評價納入環評體系的工作技術導則、碳排放納入排污許可制度的工作通知。完善應對氣候變化執法規范和細則。進一步制定和完善氣候投融資政策，充分發揮綠色金融手段在減污降碳協同增效中的作用。制定取消或降低對化石燃料能源以及非可持續活動和產品的補貼等經濟政策。探索在自貿試驗區中推動碳排放交易與排污權交易相融合。全面清理與減污降碳協同增效不相適應的政策內容。

二是加強技術創新。制定重點行業和技術減污降碳協同增效指南。重點開展推動減污降碳協同增效的綠色專利技術研發，建立減污降碳協同增效科研和工作專項經費。實施相關財政政策、稅收政策等，推動企業開展減污降碳協同增效技術研發。例如，企業綠色低碳綜合績效評價等級不同，征收企業所得稅的比例也就不同，若在減污降碳協同增效方面有技術創新，可參照高新技術企業的15%所得稅稅率征收。

三是加強能力建設提升。設立專門的減污降碳協同增效專家庫和師資庫。將減污降碳協同增效作為專門課程納入黨政領導干部培訓中。開展減污降碳協同增效專業人員培訓，加大培訓頻次，擴大培訓范圍，提升人員能力。培養懂專業、會外語的專業人才，增強對中國減污降碳協同增效政策措施和良好實踐及成效在國際上宣傳的能力，例如可聯合歐盟、日本等，在“一帶一路”沿線國家開展減污降碳協同增效相關培訓，在應對氣候變化南南合作中加入減污降碳協同增效相關內容。

作者單位：生態環境部環境與經濟政策研究中心