人民政協網北京7月8日電（記者 孫金誠）社會救助是保障困難群眾基本生活、促進社會公平、維護社會穩定的兜底性、基礎性制度安排，也是中國共產黨全心全意為人民服務根本宗旨的重要體現。黨中央、國務院歷來高度重視社會救助工作，黨的十八大以來，習近平總書記多次作出重要指示批示，強調要統籌城鄉社會救助體系，更多關注困難群眾，織密扎牢托底的民生保障網，堅決守住民生底線。因此，我國立法織牢保障困難群眾基本生活的安全網，把已有的成功做法和政策措施上升為法律制度，顯得尤為迫切和重要。

今年，全國人大常委會和國務院把制定社會救助法列入年度立法工作計劃，全國政協也將其作為年度重點協商議題之一，積極開展立法協商。6月28日，全國政協召開“社會救助法的制定”雙周協商座談會，委員、專家和相關部委負責同志一起深入交流討論，總結有效經驗、梳理問題困難，為國家完善社會救助制度廣泛凝聚共識、匯聚發展合力。而早在3月底，全國政協副主席汪永清就已經率全國政協調研組開展專題調研，調研組先后赴江蘇省和河南省實地了解情況，深入了解各方面的立法訴求，為此次雙周協商座談會做好了充分準備。

社會救助亟待統一立法

作為一項兜底線、救急難、保民生、促公平的基礎性社會保障制度，社會救助是國家和社會對依靠自身努力難以滿足其生存基本需求的公民給予的物質幫助和服務，它關系民生、連著民心。

2014年，我國出臺了第一部統籌各項社會救助制度的行政法規——《社會救助暫行辦法》，確立了八個方面社會救助制度，綜合性救助體系基本建成，工作機制逐步健全，救助水平逐年提升，服務能力不斷提高。截至2020年底，全國共有近5000萬困難群眾得到基本生活救助，包括1936萬建檔立卡貧困人口，社會救助為脫貧攻堅取得全面勝利發揮了重要兜底保障作用。

我國社會救助雖已取得一定成效，但在全國政協委員黃樹賢看來，社會救助實踐中還存在一些突出問題，為促進社會救助制度更加成熟更加定型，兜住兜牢困難群眾民生底線，有必要以立法推動社會救助制度更加成熟定型。

“制定社會救助法已經有了比較好的工作基礎和群眾基礎。”黃樹賢表示，今年是“十四五”規劃開局之年，是脫貧攻堅與鄉村振興銜接的重要一年，應當抓住這個比較好的立法時機，抓緊研究立法面對的重點難點問題，推動社會救助法盡快出臺。

“目前，雖然民政、醫保、人社、教育等部門均出臺了相關救助幫扶政策，但由于部門之間缺乏信息共享，協同配合機制尚未建立，救助資源得不到有效整合，難以形成救助合力。”全國政協委員曹小紅在調研中發現，隨著經濟社會發展，困難群眾對社會救助的需求，已從簡單的基本生活救助向物質保障與生活照料、精神慰藉、心理疏導和社會融入等相結合的綜合型救助拓展。因此，“迫切需要從立法的角度，進一步完善各部門聯動機制，將生活保障與醫療、教育、住房等社會救助政策及其他救助資源有機結合起來，形成更為統一、協調、高效、有序的社會救助管理體系、運行機制和救助模式。”

曹小紅建議，提高統籌等級，建立由各級政府負責，民政部門牽頭，教育、衛健、應急、醫保、財政等部門協同配合的社會救助工作協調機制，統籌利用好各類救助資源，形成政策合力；立法明確“一門受理、協同辦理”機制中的各層級各單位的具體職責，強化工作協同，切實形成工作合力；建立健全數據共享交換平臺體系，完善社會救助資源庫，推進群眾求助從“多門”走向“一門”，政府救助和社會幫扶從“多口”走向“一口”，提高救助效率和精準度。

“社會救助立法可以考慮借鑒其他地區的成功經驗。”通過視頻連線參加座談會的全國政協委員魏明德從內地當前的現實情況出發，提出合理借鑒香港的成功經驗。“香港一直堅持‘低稅制、低福利、高發展’的政策，建立起相當完善、頗具特色的社會救助模式，其對內地的社會救助改革具有重要借鑒意義。”

立法應著力完善制度設計

近年來，隨著我國改革發展的不斷深入，社會關系和利益格局深刻調整，社會各界對社會救助法治化的要求越來越高，亟待在總結暫行辦法實施經驗的基礎上，通過立法提升社會救助的法律地位，構建完善的社會救助法律體系。

法律是治國之重器，良法是善治之前提。推進國家治理現代化，不僅需要有“法”可依，更需要有“良法”可依。為了提高社會救助立法質量，2020年9月，社會救助法（草案征求意見稿）全文公布，面向社會各界征求意見。

“社會救助法是社會保障法律體系的重要組成部分，要準確把握社會救助法的立法定位。”對于社會救助法的制定，本次會議的特邀專家、長期從事法學研究工作的北京大學法學院教授葉靜漪指出，雖然社會救助冠以“社會”二字為前綴，但其本質仍然是黨領導下的國家主導性救助幫扶，因此本法仍需要在制度架構上下功夫，以實現救助責任的科學分配，既體現國家主導性，確保國家仍是開展和實施社會救助工作的主體的同時，能夠“章法分明”地充分動員社會力量參與其中，構建共建共治共享的工作格局。同時，她也表示，需要在立法語言上進一步增強“法味”，降低當前草案中仍然較濃的“政策味”，以匹配其社會救助領域“最高法”的身份。

為此，葉靜漪建議，在本次立法中，應著重體現堅持黨對社會救助工作全面領導的原則；堅持以人民為中心的原則；堅持保基本、兜底線、救急難、可持續的原則；生存權與發展權保障的原則；應助盡助與公平公正公開的原則；保障水平與經濟發展水平相適應原則。

社會救助是國家責任，政府是社會救助的第一責任主體，財政資金是救助資金的主要來源。全國政協委員張力表示，社會救助法（草案征求意見稿）規定將社會救助資金納入財政預算，但回避了各級政府分擔社會救助經費的機制問題。他建議，立法明確中央和地方按比例分擔救助資金支出責任。“具體政策可以參照義務教育公用經費保障方式，分檔明確中央與地方按比例分擔支出責任。同時明確中央財政要重點支持西部、革命老區、少數民族地區以及老工業基地、資源枯竭地區社會救助資金的不足。”

全國政協委員王海京表示，雖然政府是社會救助的第一責任主體，但社會力量也是社會救助不可或缺的重要組成部分，“社會力量參與社會救助可以充分發揮慈善事業在第三次分配中的重要作用，有效緩解政府財政支出壓力。”

不過，王海京也指出，在實踐中看到，許多有意愿也有能力參與社會救助的組織，往往找不到合適渠道或處在缺乏有序組織的狀態；政府救助與社會救助邊界不清，讓渡不夠；救助方式單一，貨幣化、實物性救助多，生活照料、心理疏導、智力支持等方面不足；救助信息共享機制缺失，存在重復救助現象。因此，他建議，增加社會力量救助與政府救助銜接的相關規定，明確政府管理部門職責，為社會力量參與社會救助提供便利條件。

“建議明確容錯糾錯情形，擴大社會救助工作人員‘盡職免責’范圍。”全國政協委員李正國調研發現，一些地方存在組織機構不健全、人員缺乏等問題，如果盲目追責，會打擊了基層干部工作的積極性，“寧愿漏保、不愿錯保”，影響了救助政策的落實。“對社會救助部門及工作人員的違法行為，給予處分時不能一刀切，要考慮違法行為的情節和后果。有相關工作人員因非主觀原因不按照規定發放救助金的情況，對其應實行‘盡職免責’。”

努力做到應救盡救能快則快

社會救助的重點是救助誰，怎么救助，難點是如何界定救助對象，真正做到應救盡救、科學合理。

在全國政協委員董玉海看來，目前，社會救助各項目的認定條件還不盡科學，政策銜接不夠緊密，相互之間打通不夠。

“社會救助立法要著眼于建立綜合性大救助體系，將不同社會救助項目的認定條件和標準打通，明確統一的受助門檻，構成一個有機組合的整體。”他建議，科學界定社會救助條件，建立以家庭收入核算、財產認定為主，家庭剛性支出核算和家庭成員能力評估為輔的社會救助條件綜合認定體系；統籌考慮各項救助政策的制度銜接，實現階梯式救助；精準制定社會救助認定的操作規程，保證社會救助精準、高效。

“從調研情況看，建立大數據平臺，是簡化程序、便利救助、推動‘政策找人’的有效方式。”全國政協委員何力表示，從實踐看，特別是中西部地區，目前完全依靠大數據平臺開展社會救助的申請、調查、核實、認定等各項工作，條件還不成熟，對家庭生活狀態、靈活就業情況、家庭支出情況等動態標準的認定，包括救助對象退出，仍需入戶核查。“調研中，基層普遍反映，力量配備、隊伍能力提升等方面的不足影響了他們的賦能承接能力。”

“對于需要救助的困難群眾最知情的是他們身邊的群眾和基層干部。”何力建議，強化基層經辦力量，探索設置社會救助信息員，并給予他們適當補貼，提高困難群眾救助的及時性和精準度。

全國政協委員謝文敏則表示，為了全面提高社會救助工作效率，充分體現社會救助及時、便民的特點，緩解救助對象燃眉之急，應當在目前社會救助體制機制的基礎上，制定簡化社會救助辦理程序。

委員們的種種關切都得到與會有關部門負責同志的積極回應，司法部表示，將對立法草案做進一步修改，確保救助程序簡化，便民處罰措施合理正當；進一步處理好社會救助與脫貧攻堅、社會保險、慈善事業、應急救助、優撫安置等制度之間的關系；立足地方具體實際，創新救助方式，提升救助效能。民政部回應表示，下一步的立法中，將以單列專章的形式，具體細化社會力量參與社會救助的支持政策，鼓勵社會力量積極參與社會救助。財政部針對科學界定救助條件、救助資金央地財政分擔機制、救助納入績效考核、用好社會力量來做好社會救助等問題一一回應。

與會人士的共識是，社會救助法是民生立法的重要組成部分，是對公民生存權保障的重要法律，希望有關部門能夠形成立法合力，強力推動社會救助的立法進程。大家認為，《社會救助暫行辦法》對于社會救助存在的許多問題無法解決，長期以來，還存在體系不完善、制度“碎片化”等問題。因此，我國社會救助制度亟須盡快通過立法走向成熟、定型。