今年年初國務院出臺《關于新時代支持革命老區振興發展的意見》明確提出，鼓勵湘鄂渝黔等革命老區對接長江經濟帶戰略、成渝雙城經濟圈建設，推動區域協同發展；近日出臺的《關于新時代推動中部地區高質量發展的意見》強調，建立健全省際合作機制，推動省際交界地區協同發展。湘鄂渝黔邊區屬于省際毗鄰地區的特殊類型，曾為國家集中連片貧困地區，伴隨著我國全面建成小康社會開啟建設社會主義現代化國家新征程，邊區也實現了整體脫貧。但不可否定，湘鄂渝黔邊區因受制于經濟基礎薄弱、交通互通不暢、行政壁壘難破、要素流通受阻、產業結構同構等瓶頸，面臨自我發展能力嚴重不足與巧借外力尚未形成整體合力的雙重制約，尋求破解之路迫在眉睫。重要抓手是創新飛地合作模式，通過統籌差異化與發達地區建立多層次、多類型的飛地合作，將巧借外力與內生能力培育有機融合，蹚出一條省際毗鄰地區鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接的新路子，對于加快革命老區振興、形成區域經濟協同發展新格局，具有重大現實意義和深遠歷史意義。

一、 飛地合作是破解湘鄂渝黔邊區協同發展瓶頸的戰略舉措

第一，飛地合作是國家層面推動省際邊界地區協同發展的重要指引。“飛地經濟”作為一種新型區域合作模式，通過發達地區和欠發達地區之間以打破行政區劃共建“飛地園區”為載體，以利益共享機制為紐帶，以實現優勢互補、互惠共贏為目的，在我國東部地區和一些中西部典型地區獲得較快發展并取得較顯著成效。因“飛地經濟”在破解發達地區尋找產業轉移的合適承接地問題的同時，為欠發達地區突破資本、人才和技術瓶頸制約提供新平臺，具有在合作聯動中促進欠發達地區產業集聚、管理創新和技術溢出的多重功能，已成為我國主要地區推動區域經濟協同發展的重大戰略舉措。2017年國家發改委等八部委發布《關于支持“飛地經濟”發展的指導意見》更是表明，以發展“飛地經濟”為載體的區域經濟協同發展模式得到國家層面的首肯和鼓勵。隨著我國經濟進入高質量發展新階段，創新飛地合作模式正成為中央引導鼓勵省際邊界地區協同發展的重要方向。從2020年《中共中央國務院關于新時代推進西部大開發形成新格局的指導意見》明確提出，支持跨區域共建產業園區，鼓勵探索“飛地經濟”等模式，支持跨省毗鄰地區建立健全協同開放發展機制；至近日出臺的《中共中央國務院關于新時代推動中部地區高質量發展的意見》強調，推動中部六省省際交界地區以及與東部、西部其他省份交界地區合作，深化武陵山區等區域旅游與經濟協作，加強流域上下游產業園區合作共建，都清晰彰顯了中央對于省際毗鄰地區協同發展的高度重視，以及對于以創新合作飛地模式來推動省際毗鄰地區協同發展路徑的重要指引。

第二，飛地合作是破解湘鄂渝黔邊區自我發展能力不足的關鍵舉措。湘鄂渝黔邊區以武陵山脈為中心，山同脈、水同源、民同俗、文化同根；但因受制于交通互通不暢、行政壁壘難破、要素流通受阻、產業結構同構等多重瓶頸，導致該地區自我發展能力嚴重不足。與此同時，借助外力雖有大量實踐并取得脫貧攻堅全面建成小康社會的巨大成就，但整體尚停留于“授之漁”的簡單“被動接受”階段，缺乏著眼于該地區長遠發展能力提升的“授之以漁”的“主動合作”；或者即便有些零星合作，但因統籌規劃缺失、模式單一、利益分享機制不完善等因素制約，借助外力尚未形成發展合力。因此，創新飛地合作模式，變單一的“被動接受”為“主動合作”，通過與發達地區共建園區載體，將發達地區的實用技術、管理、品牌、先進理念等優勢要素與湘鄂渝黔邊地區的特色優勢資源有機結合，促進特色優勢產業集聚化規模化發展，達到巧借外力與內生能力培育有機融合之目的，應成為推動湘鄂渝黔邊區協同可持續發展的關鍵舉措。

第三，飛地合作是彌補湘鄂渝黔邊區高素質要素匱乏的有效途徑。湘鄂渝黔邊區屬于老、少、邊、偏遠山區，經濟基礎薄弱，公共服務滯后，導致該地區人力資本、金融資本、大數據、知識資本等高素質要素匱乏。其中，尤以高素質人才培養不足與引不進、留不住雙重矛盾最為凸顯，嚴重制約該地區經濟的創新驅動轉型發展。創建“科創飛地”、“人才飛地”可有效彌補高素質要素供給短缺的短板。科創飛地”、“人才飛地”是在我國經濟進入高質量發展新階段下催生出來的一種新型飛地經濟模式，通過在發達地區創建“科創中心”、“研發孵化中心”或“人才中心”，欠發達地區主導嵌入發達地區的創新生態，獲取發達地區的創新要素和創新能力，從而達到柔性引進與共享高素質人才的目的。近年這種“科創飛地”模式在長三角地區、粵港澳大灣區等蓬勃興起并獲得成功，湘鄂渝黔邊區可借他山之石，以創建“科創飛地”為抓手，破解高素質要素供給短缺之瓶頸。

二、 因地制宜創新飛地合作模式的政策建議

1、 統籌謀劃，合力打造湘鄂渝黔邊區協同發展示范區。一是建立湘鄂渝黔邊區四省地市（區）聯席會議制度。從革命老區振興和構建我國區域經濟協調發展新格局的高度重視湘鄂渝黔邊區協同發展，建立邊區行政首長聯席會議制度，下設若干委員會作為具體執行機構，定期召開會議，協商解決邊區合作中的重大問題。二是協同出臺《湘鄂渝黔邊區協同發展戰略框架》及《湘鄂渝黔邊區協同發展實施方案》。在《國務院關于新時代支持革命老區振興發展的意見》框架下，四省邊區相關地市（區）（湖南懷化、湘西自治州、張家界、湖北恩施自治州、貴州同仁、重慶黔江區等）共同出臺《湘鄂渝黔邊區協同發展戰略框架》及《湘鄂渝黔邊區協同發展實施方案》，明確協同發展目標、重點領域、重點任務、推進機制、政策措施等；并合力爭取國家支持，將湘鄂渝黔邊區協同發展納入革命老區振興發展的重點示范區，鞏固拓展扶貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接示范區，在轉移財政支付、稅收減免、基礎設施投資、鄉村振興重大項目布局等方面共同爭取國家支持。三是明確將飛地合作園區共建作為推動湘鄂渝黔邊區協同發展的重要抓手寫入《湘鄂渝黔邊區協同發展實施方案》。共同發布湘鄂渝黔邊區飛地合作的重點產業目錄、飛地招商引智的重點項目、無差別化的優惠政策，逐步形成四省市邊區協同對外合作窗口和共同招商引智品牌。

2、 因地制宜，選擇差異化飛地合作模式，根據湘鄂渝黔邊區的資源條件、主體功能分區和產業基礎，選擇五種差異化飛地合作模式：即產業轉移型、異地開發型、旅游飛地型、科創飛地型和資源集約利用型。一是產業轉移型。即湘鄂渝黔邊區在主體功能分區中的少數重點發展的地市和縣城，通過與發達地區在本區共建園區承接產業轉移的方式來發展飛地園區，以此積極融入長江經濟帶戰略、京津冀協同發展和粵港澳大灣區一體化發展等國家重大戰略，主動承接長三角地區、粵港澳大灣區、長江中游城市群等地區的產業轉移；要設置引進產業的綠色門檻，重點引進輻射帶動效應強的戰略性支撐項目和龍頭企業，推進飛地園區特色化、專業化、綠色化發展。二是異地開發型。即湘鄂渝黔邊區在主體功能分區中的農業生態區和重點生態保護區，通過與發達地區合作在異地共建園區發展特色農副產品加工業和特色資源精深加工業，并同步推進農超對接，開拓本區農副產品銷售市場，達到“借雞生蛋”之目的，探索共建園區與鄉村振興有機結合。三是旅游飛地型。即湘鄂渝黔邊區在主體功能分區中的重點生態保護區，與發達地區共同開發本地豐富的特色民族文化旅游資源，吸收發達地區先進的發展理念、運作模式、管理人才等，實現旅游資源的深度開發和成果共享；探索發展湘鄂渝黔邊區“旅游+生態養老”、“旅游+民族文化體驗”、“旅游+紅色教育”等旅游飛地，通過旅游業與生態養老產業、文化創意產業的融合發展，促進旅游資源的深度開發和旅游產業的協同發展。四是科創飛地型。“科創飛地”是欠發達地區作為“飛出地”主動嵌入發達地區的創新生態，通過在發達地區建立“科創中心”“研發孵化中心”等，獲取發達地區的創新要素和創新能力。湘鄂渝黔邊區可嘗試在長三角城市群、粵港澳大灣區、成渝雙核城市群等創建“研發中心”、“科創中心”等，形成研發孵化在外地、產業化在本地的創新鏈飛地合作模式。五是資源集約利用型。在農業生態區和重點生態保護區中的深度貧困地區脫貧縣內，以“企業+基地+合作社+農戶+集體組織”的模式，推動企業、村集體、農戶相關利益主體捆綁式鏈接共建農業產業園區或農業休閑旅游區，實現在整合資源、優勢互補、要素集約利用的同時，為農戶獲取穩定收益提供有效路徑。因這種模式主要適用于曾經貧困縣脫貧縣域內跨鄉鎮、跨村之間的資源整合和集約利用，故可稱之為“內飛地”模式。

3、 建構合適的利益鏈接機制，完善利益共享機制一是建構合理的利益鏈接機制。一是飛地園區（尤指“內飛地”園區）以“企業+基地+合作社+農戶+集體組織”的發展模式為基礎，采用“政府引導、大戶帶動、農戶參與”的合作運營方式，建構公司、基地、合作社、集體、農戶之間的利益鏈接機制，保障農戶獲取多重收益。二是完善利益共享機制。引導合作雙方以股份合作的模式進行“飛地園區”共建，按照協議出資比例組建開發運營公司，取得收益后根據股份比例按確定期限利益分享期進行分成。實施跨區域經濟核算，允許地方生產總值、固定資產投資、就業人數等統計數據以及能源消耗、污染物排放等資源環境因素在合作地區之間分解。探索跨區域經濟發展的政府考核辦法，將飛地經濟發展狀況納入政府績效考核范圍。4、優化政策環境，保障飛地經濟可持續發展。一是明確飛地合作園區享有政策優惠。湘鄂渝黔邊區飛地合作園區在同等享有中西部產業園區相關優惠政策的同時，應在土地供給、人才柔性引進與共享、基礎設施建設等多方面予以傾斜，以保障邊區飛地園區憑借政策優勢快速形成規模，培育地區增長極。二是建立傾斜的資金支持政策。建議湘鄂渝黔邊區成立飛地經濟發展專項基金，主要投向飛地園區的基礎設施建設，并引導飛地園區專項基金、基礎設施投資基金及產業發展基金的資金安排上向重點飛地園區傾斜；鼓勵通過引進風險投資機構和戰略投資者、推廣PPP模式等途徑，吸納社會資本投入園區建設；鼓勵符合條件的銀行、保險等金融機構在飛地園區設立分支機構。三是引導飛地政策與鄉村振興政策整合。重點對發展農產品深加工龍頭企業等新型農業經營主體帶領農民增收的項目，在建設原材料供應基地、加工流通、休閑農業以及電子商務等方面給予重點支持。四是優化飛地合作發展環境。加強邊區基礎設施互聯互通，暢通區域交通聯系；推進公共服務共建共享，切實落實落地四省市七地政務服務的“跨省通辦”；加快構建邊區生態污染聯防聯控、生態環境齊抓共治機制，以流域為主要依托，探索構建生態橫向補償機制。

（作者系湖南省政協委員，湖南省政府參事；湖南大學經濟與貿易學院教授、博導，湖南大學民建經貿研究院院長）