當前，我國正在形成以中心城市和城市群帶動大中小城市協調發展的空間格局。在建設全國統一大市場的進程中，生產要素正在逐步實現合理流動和高效集聚。從人均GDP的差距來看，無論是在全國層面，還是沿海內陸之間、南北之間、省域內部城市之間都出現了“在發展中促進相對平衡”的良好態勢。
我國經濟的現代化過程伴隨著經濟和人口的空間大變局。當前，我國有大約40%的地級市出現了人口負增長，其中約一半是外圍郊縣人口負增長，而中心城區人口正增長，另一半是外圍郊縣與中心城區人口同時負增長。即使是在人口總體增長比較快的長三角和珠三角城市群內部，相對遠離大城市的地區也出現了人口負增長的情況。針對這種區域發展的新格局，為了實現統一大市場下的資源配置優化和高質量發展，在當前中心城市和城市群帶動大中小城市協調發展的戰略之下，應制定針對人口流入地區和人口流出地區的差異化發展政策，更好地促進地區間分工協作，實現人均GDP和生活質量的相對平衡。
對于人口流入地，要不斷深化體制機制改革，改善本地的居住環境，增強本地的人口承載力。在人口政策上，除少數超大城市的中心城區外，大幅度降低落戶門檻，并相應提高公共服務提供水平，特別要加強學校和廉租房、公租房建設，促進外來人口的市民化。在基礎設施方面，大城市周圍的中小城市和縣城要融入以中心城市為核心的都市圈發展，增加與中心城市的交通可達性。在土地制度方面，突破傳統的按市級行政管轄范圍設置開發強度的模式，在都市圈范圍內使土地開發（特別是軌道和公路沿線開發）適應常住人口增長趨勢。在政府目標方面，對于人口流入地區，要更加強調經濟總量增長目標和單位土地產出績效目標。
在人口流出地區，則要正視人口流動的客觀規律，通過不斷完善政策體系，切實提高人民的收入和生活水平。首先，在人口流出過程中，要發展有競爭力且可持續發展的產業，推進農業、旅游和資源型產業的規模化和現代化，提高人均收入。在基礎設施和建設用地方面，要轉變發展模式，對于人口大量流出的地區要適度減量規劃。對于公共服務，要在保障基本公共服務的同時，促進公共服務適度向中心城區集中供給，提高供給質量和效率。在政府方面，對人口流出地要更加強調人均收入和綜合生活質量目標。
在上述差異化發展的路徑上，中央可對人口流出地區實施有效的財政轉移支付，促進基本公共服務均等化。在以人為核心的縣域城鎮化進程中，縣城公共服務能力和水平要與常住人口規模掛鉤，不斷推進和完善城鄉間、地區間的基本公共服務均等化。在此過程中，對于農村地區，從兼顧公平與效率的公共服務供給來看，村居合并在未來必然會不斷推進，在政策和輿論方面需正確應對。在人口持續流出的地區，可適度合并行政鄉鎮甚至縣，精簡機構，降低行政管理成本并提高公共服務水平。針對人口持續流出地區，有必要加強對公共服務的最優提供地理范圍等問題的研究，為動態調整公共服務提供的數量和空間布局打下基礎。
（作者系全國政協委員，民建上海市委會副主委、上海交通大學教授）
