破解未成年人保護“責任稀釋困境”

保護未成年人“共同責任原則”在實施的過程中存在什么樣的問題？

《未成年人保護法》確立了保護未成年人的共同責任原則：“保護未成年人，是國家機關、武裝力量、政黨、社會團體、企業事業組織、城鄉基層群眾性自治組織、未成年人的監護人和其他成年公民的共同責任。”

“《未成年人保護法》頒布二十余年來，一個令人困擾的問題是由保護未成年人的共同責任原則所帶來的‘責任稀釋困境’——誰都有保護未成年人的職責。”姚建龍發現其結果是保護未成年人“說起來重要，做起來次要，忙起來不要，出了問題找不到。”

他提出了另外一個問題，各種保護主體中唯獨沒有“國家保護”，有關政府相關部門保護未成年人職責的規定“隱藏”在“社會保護”章中。

他說出了自己的理解：“一方面在于立法者仍然認為未成年人保護主要應當是家長和社會的職責，堅持政府不應當越俎代庖的補缺型兒童福利立場；另一方面，也因為立法者始終認為中國的經濟發展尚不足，政府還沒有能力過多行使未成年人保護的職責。”

在學界，有一種觀點認為，法律沒有設計完善的國家監護制度，恰恰是造成近些年惡性案件頻發的關鍵原因。

作為福利機構的民政部門，其傳統及法定職能是“補缺型”福利設計，即未成年人必須符合孤兒、流浪乞討兒童的條件。如果父母一方或者雙方健在或者有明確的父母，這些孩子就不屬于其干預與服務的對象。

“所帶來的尷尬狀況是，類似留守兒童監護缺失、醫院內滯留兒童、兒童遭受監護人侵害而未達到法定危害后果等，在沒有發生嚴重后果前，即便相關政府部門知曉兒童的高危狀態，也無法給予切實、有效的保護。”姚建龍說。

他表示，南京餓死女童案發生后，民政部開始在全國進行首批未成年人社會保護試點，推動補缺型兒童福利向適度普惠型兒童福利轉變。2014年，又開展了第二批試點。國務院在2016年先后出臺了《關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》和《關于加強困境兒童保障工作的意見》，將國家層面對特殊兒童關愛的視角從孤兒、流浪乞討兒童拓展到了留守兒童與困境兒童。

他建議，國家設立未成年人保護委員會，整合未成年人保護各責任主體協同做好未成年人保護與福利工作。同時依托國家福利部門——民政部下設未成年人保護局作為國家未成年人保護委員會的辦公室，負責全國未成年人保護與福利工作。同時，將國務院婦女兒童工作委員會分立為婦女工作委員會與兒童工作委員會，將兒童工作委員會和未成年人保護委員會合并。