作者:北京師范大學教育學部 魯秀清、程鳳春

“學區”這個概念,從最初蔡元培先生提出的“大學區制”開始已將近一個世紀的時間,歷經了“大學區制”“學區”“學區一體化”等,再到“學區制”的演變。近些年,隨著人們對教育公平與教育均衡發展的迫切需求,一些省市開始探索并試行學區制,取得了一定的成效,但仍舊需要更加深入的研究與探索。

學區制提出的背景及內涵

近年來,校際資源以及師資等方面差距逐漸擴大,“擇校風”現象屢見不鮮,其原因部分出自家長的盲從,更重要的原因則是優質教育資源短缺、教育發展不平衡。為了縮小教育差距并促進教育公平,各級各地教育部門在不同時期都制定并發布了很多項措施,對促進教育的發展起到了一定的推動效果,但要徹底解決教育資源短缺、教育發展不均衡的問題,仍需要不斷深化改革。

為了推進教育公平并促進教育的均衡發展,黨和國家提出了試行學區制的重要舉措。2013年,黨的十八屆三中全會發布《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》,明確提出“試行學區制”,將其作為我國義務教育階段體制創新與機制創新的一項重要舉措,這是“學區制”一詞首次出現在黨的重要綱領性文件中。“學區制”是指將中小學按照地理位置劃分為不同的學區,建立一系列相關制度,對各學區進行分片劃區管理,形成有利于提高學區綜合管理效率的治理體系。劃分為同一學區的學校能夠加強合作,互相結盟,并且通過這種橫向合作的方式促使教師進行跨校交流,共同開展教學科研,從而打破校際壁壘,借助以強帶弱實現中心拉動,促進教育的均衡發展。與以往的學區化管理不同的是,學區制更能體現“多元治理”的理念,更加注重多元主體的參與,形成新的教育發展形態。在這種趨勢下,全國各地陸續開始學區制改革,成為教育治理體系改革的一項重要工作。學區制的試行是教育體制與機制的創新與調整,將給教育主客體帶來更大機遇,但同時也對教育行政管理形成挑戰。

試行學區制過程中需要應對的挑戰

試行學區制對教育制度的完善和發展有重要的現實意義,但是在以新代舊的制度發展過程中,由于對舊制度的廣泛依賴,必然會面臨一些挑戰。

學區制的有效發展,需要完善的管理制度和運行機制作為保障。然而,我國目前學區的功能主要在于組織和統籌,不具備管理控制的職能,學區管理和行政制度變革不同步,導致學區管理職能得不到落實,學區管理和教育資源的流動出現問題,行政管理高于學區權力,束縛了學區發展活力。

學區制改革主要依靠外部力量推進,共享機制發展尚不成熟,改革缺乏內動力。學區制的實施,主要在于可以實現多向治理,促進學區間教育資源共享,均衡發展教育事業,增加自主辦學能力,建立學區內的優秀師資資源、基礎設施、優秀課程推廣等資源共享機制。但學區間以及學校間的資源共享,存在一定的合作障礙。學區改革需要集合學區多渠道與多方面的資源,激發群體的共同推進愿望,如果學區無法形成資源共享和互相協作的有機系統,學區制試行的目的就無法實現。

建設學區就需要對成員學校的教育資源進行調配,包括上課桌椅、實驗器材、圖書資料等基礎設施,以及學校教師、教育經費等的管理。如何對這些教育資源進行有效的調配和協調,做到公開透明,減少不必要的資源浪費,是學區制改革過程中的重要問題。目前的學區制改革缺乏相應的調配管理部門和制度,缺乏監管部門,對于學區制的統籌規劃不利。尤其是對于學區建設資金的使用,必須做到公開、透明,這就要發揮監管部門的作用。