作者：安徽省合肥工業大學文法學院 汪永福，中共安徽省委黨校（安徽行政學院） 谷亞晴

為貫徹落實習近平總書記重要講話精神和黨中央、國務院戰略部署，2019年5月，中共中央政治局召開會議審議了《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》，12月正式印發，強化生態環境共保聯治是其中重要內容。

公共事務跨區域治理漸趨常態化，在地方政府間開展行政協同非常必要。筆者認為，府際協作可以促進長三角生態一體化保護，而法治化是長三角生態一體化保護府際協作的保障。

長三角生態保護補償府際協作中存在的問題

從區域層面來看，長三角不同地區的綠色生產效率有著較大差別，并且同一區域在不同生態保護方面也存在著差異。從當前生態保護補償資金收支結構來看，不僅尚未覆蓋流域上游區域生態保護的直接支出，而且缺乏對流域上游發展機會成本以及生態系統服務價值等要素的補償。從生態保護補償資金支出方向來看，雖然包括了“生態保護、生態補償、產業結構調整”等內容，但地方在實施過程中主要還是側重對水環境治理的投入。

就我國現有促進生態一體化保護方式而言，長三角尚未形成體系化的府際協作關系，生態保護補償分散在不同類型的生態環境保護法律規范中。例如，涉及“水”的補償，具體內容包括水環境補償、水資源補償、水生態補償等，導致流域生態補償分散于水環境、水資源以及水生態等不同領域，不僅模糊了水生態補償與水環境治理、水資源保護的邊界，而且制約了水生態補償功能的有效發揮。長三角生態保護補償機制的運行主要依靠自上而下的規范性文件驅動，不僅容易產生上下級政府委托代理關系的異化，而且地方存在“各自為政”的利益藩籬，易導致生態保護政策制定與執行碎片化。

此外，不論是縱向的府際關系，還是橫向的府際協作關系，均呈現政策性和合約性的特點，導致府際協作關系的非正式化。一是地方通過府際協議實施的生態補償呈現“項目化”的特點。目前長三角生態保護補償主要是以具有一定時效性的生態補償協議為載體，期限一般為3年左右，一旦生態補償協議到期，也意味著流域生態補償的結束。換言之，雖然協議化的生態補償具有一定的靈活性，但卻處于不穩定的狀態，與流域生態保護治理的長期性不相適應。

二是長三角生態保護補償處于政策性規范文件規制的狀態，政策性規范文件引導著流域生態補償的具體實施，欠缺法律制度的約束力，而且缺乏持續性。

以法治化保障長三角生態保護補償府際協作的建議

第一，長三角生態保護補償府際協作的一般性立法。一般性立法存在兩種選擇，第一種選擇是進行綜合性生態保護補償的一般性立法，并將水生態補償作為綜合生態補償的一部分。無論是從立法的成本效率還是從生態系統整體性上考慮，不失為一種可行的做法。但是，綜合生態補償立法所追求的規范性、一體化卻不能回避水、空氣等不同領域生態保護補償之間存在的差異性。綜合立法的最大挑戰就是需要不斷找尋不同領域生態補償之間的共性和個性，從而完成生態補償一般規則的建構。

第二種選擇是水生態補償的一般性立法，較綜合生態補償立法模式而言，水生態補償的一般性立法不僅避免水、空氣等不同自然要素之間的差異，立法技術難度更低，而且水流域生態補償已經形成了成熟的制度和廣泛的實踐。因此，水生態補償的一般性立法具有階段性的可行性，據此可以在水生態補償一般性立法中明確補償的基本原則、補償主體、補償客體等核心內容。

第二，長三角生態保護補償府際協作的跨區域協商性立法。區域合作的基礎和啟動在于跨區域合作的議題需符合地方事權范圍，并且針對這一地方性公共事務，通過開展跨區域合作的形式進行治理。長三角生態保護補償不僅屬于跨區域的地方公共事務，而且需要地方政府予以具體實施。與地方性立法相比，跨區域合作立法的邏輯前提是以現有的立法體制為基礎，即需要遵守《憲法》《立法法》關于地方立法權限的基本規定。當前不同區域開展了多種形式的協作立法，如京津冀三省對于需三地共同立法的事項，由京津冀人大立法工作聯席會議通過后，分別提交各自的人大常委會主任會議研究，經主任會議批準后施行。因而，區域協同立法的關鍵點在于技術性協同，即建立各方常態的、全方位的協同立法機制，避免“各自為政”。

第三，長三角生態保護補償府際協作的地方具體性立法。雖然府際協議為長三角生態保護補償提供了一種制度選擇，但其并不屬于我國正式的法律規范體系，缺乏法律約束力。基于區域合作的急迫性，亟須建立區域合作的硬法規范體系，區域合作法應當保持外在結構的邏輯自洽。鑒于此，在法政策學的雙重視角之下，著眼于法的工具性、合目的性以審視法律如何實現政策目標；立足于政策的正當性、合法性和可行性以檢視府際合作協議是否適合轉化為地方性法規，即地方在中央一般性立法和跨區域協商性立法的框架下，進行地方具體性的轉換性立法。長三角三省一市可以針對流域保護地區和受益地區進行單獨立法，如制定專門的《生態保護補償條例》，對生態補償的標準、生態補償資金的支用方向進行明確規定。