編者按：

旅游市場戰(zhàn)略是關(guān)乎產(chǎn)業(yè)發(fā)展走向和做大做強的戰(zhàn)略性話題，在任何形勢和情況下都應(yīng)高度重視。本文1.2萬字、分5個標(biāo)題，梳理了我國三大旅游市場戰(zhàn)略的演變歷程和背景原因，對每次演變尤其是2021年最新的市場戰(zhàn)略調(diào)整進行了系統(tǒng)研究，提出了值得業(yè)內(nèi)人士進一步思考的若干觀點。

2021年5月，文化和旅游部頒布“十四五”文旅發(fā)展規(guī)劃。業(yè)內(nèi)人士從字里行間讀出了旅游三大市場戰(zhàn)略有變，并把它視為亮點之一加以解讀，成為一個時段旅游行業(yè)的輿情熱點。這個話題帶有一定的專業(yè)性，也有著較大跨度的歷史縱深，文字表述上的變化只是其表面現(xiàn)象，所折射的則是不同形勢和境況下，旅游業(yè)的使命、擔(dān)當(dāng)、前景和貢獻，以及行業(yè)決策者的政績觀和對全行業(yè)發(fā)展的綜合把握。因此，對我國旅游業(yè)發(fā)展歷程做適當(dāng)?shù)幕厮荩崂砺糜稳笫袌鰬?zhàn)略的來龍去脈，對于理解和領(lǐng)會“十四五”旅游規(guī)劃是有益的。

“十四五”旅游發(fā)展規(guī)劃對旅游三大市場戰(zhàn)略是如此表述的，“做強國內(nèi)旅游，振興入境旅游，規(guī)范出境旅游”，這在我國旅游業(yè)發(fā)展史上，已經(jīng)是“第四版”。這套提法與以往相比，有哪些傳承和創(chuàng)新？做這樣表述的深層原因是什么？業(yè)界對此應(yīng)該有基本性的了解。

一、 旅游市場戰(zhàn)略漸次形成（90年代中），三大市場格局初步奠定

回望我國旅游業(yè)發(fā)展的歷史進程，三大市場戰(zhàn)略并非從一開始就有。這個“開始”，既不是指新中國成立，也不是指實行改革開放，而是一個逐步發(fā)展的過程。作為業(yè)界人士，應(yīng)該注意以下情形：

一是旅游三個市場是漸次形成的。最初只有一個市場，之后由一個市場到二個市場，再發(fā)展到三個市場。也就是先入境旅游，再國內(nèi)旅游，繼之是出境旅游。

二是旅游大市場也是逐步形成的。在旅游業(yè)剛起步之時，市場規(guī)模很小，難以稱不上“大市場”。入境旅游1978年接待180.9萬人次，創(chuàng)匯2.62億美元；國內(nèi)旅游80年代中期才開始起步，1985年國內(nèi)旅游接待2.4億人次、收入80億元人民幣；1983年11月，國務(wù)院批準(zhǔn)廣東省可開展組織省內(nèi)居民到香港探親旅游的試點，次年試點擴大到所有內(nèi)地居民可前往港澳地區(qū)探親旅游，說明出境旅游開始起步。1990年10月，國務(wù)院批準(zhǔn)將出境探親游擴大到國外，首先開放赴新加坡、馬來西亞、泰國的探親游試點，兩年之后又增加了菲律賓為目的地。

三是戰(zhàn)略定位也是逐步成形的。在旅游業(yè)發(fā)展的進程中，各個市場都有相應(yīng)的發(fā)展指導(dǎo)思想和方針政策，但除了入境旅游的政策是一貫明確的，另兩個市場的政策都是在有所變化中，直到90年代中期基本定型。這些政策變化，可在國家旅游局的年度旅游工作報告加以查找，反映了我國旅游市場發(fā)展戰(zhàn)略的形成脈絡(luò)，概括起來就是“大力發(fā)展入境旅游，積極發(fā)展國內(nèi)旅游，適度發(fā)展出境旅游”。三大市場進行這樣的發(fā)展定位，既有深厚的歷史背景，也源于旅游行業(yè)對自己職責(zé)的認識。

（一）大力發(fā)展入境旅游。主要是基于通過接待入境旅游為國家創(chuàng)匯的使命，認為這是發(fā)展旅游的最主要目的。這個觀念和情節(jié)由來已久，從新中國成立到“文革”期間，那時旅游業(yè)雖還不是產(chǎn)業(yè)，但所接待的主要是入境旅游，創(chuàng)匯的概念和外宣的意識是根深蒂固的；改革開放以后，由于海外游客對開放中國保持著很高的神秘感，都期望來華“一睹為快”，入境旅游便保持了高位增長，入境旅游接待從1992年起、旅游創(chuàng)匯從1994起，我國開始居于世界前10位；一直到90年代中期，旅游部門參與入世談判時，旅游創(chuàng)匯在國家服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)匯中占了半壁江山，1998年占到52.38％，這是一個非常可觀的比重和貢獻。作為旅游部門自然會意識到，入境旅游創(chuàng)匯對國家而言意味著是沉甸甸的責(zé)任。因此，在參與入世談判期間，一直把有利于擴大入境旅游的來源渠道，作為了努力爭取的最大方面，并在認真履行入世承諾期間，也不遺余力地把發(fā)展入境旅游作為重中之重。

（二）積極發(fā)展國內(nèi)旅游。我國的國內(nèi)旅游興起于80年代。由于當(dāng)時基礎(chǔ)設(shè)施和接待條件的制約，使入境旅游接待面臨很大壓力，每逢旅游旺季都會發(fā)生有的旅游團被安排遠距離住宿，來北京旅游的被安排住到天津，甚至運輸?shù)礁h的城市。1981年國務(wù)院在《關(guān)于加強旅游工作的決定》中就明確，“由于目前交通、食宿、游覽點等條件較差，暫不宜提倡發(fā)展國內(nèi)旅游”。但由于人民生活條件逐步改善，國內(nèi)旅游需求并沒有因此而受到抑制，出游人數(shù)還是逐年明顯增長。1985年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家旅游局《關(guān)于當(dāng)前旅游體制改革幾個問題的報告》，對國內(nèi)旅游提出了“加強管理，保障供給”的政策。這一個時期國家對國內(nèi)旅游的態(tài)度，也被理解為“幾不”政策，就是不倡導(dǎo)、不鼓勵、不反對、不限制。直到1993年，國辦批復(fù)國家旅游局《關(guān)于發(fā)展國內(nèi)旅游業(yè)的意見》，確立了“搞好市場，正確引導(dǎo)，加強管理，提高質(zhì)量”的指導(dǎo)思想，國家對國內(nèi)旅游發(fā)展才走向積極推動。1993年旅游接待4.1億人次，收入864億元；1995年旅游接待6.29億人次，收入1375億元；1998年旅游接待6.94億人次，收入2391億元。這一時期，國內(nèi)旅游在一些地方蓬勃發(fā)展，已經(jīng)成為旅游業(yè)的主體部分，在地方經(jīng)濟中發(fā)揮了新增長點作用。因此，“積極發(fā)展國內(nèi)旅游”，不僅是各地的共性發(fā)展愿望，也是旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)實。

（三）適度發(fā)展出境旅游。出境旅游是我國最后興起的一個旅游市場。從其開始起步，旅游部門就對其采取了一系列限制性措施，包括目的地、出游配額、發(fā)展速度、監(jiān)管手段等，主要目的是減少外匯花費。當(dāng)時業(yè)界有一個明確觀念，入境旅游相當(dāng)于國家的外貿(mào)出口，目標(biāo)是為國家賺取外匯的，而探親旅游、出境旅游相當(dāng)于外貿(mào)進口、要花掉國家的外匯的，因此，在發(fā)展入境旅游與出境旅游時，一定要保持旅游服務(wù)貿(mào)易的“順差”，而且這個順差越大越好。出境游最初以廣東省為發(fā)端，出境者花費的外匯由境外親屬擔(dān)保，出境人數(shù)比較有限；后來隨著出境范圍擴大到所有內(nèi)地居民、出境游目的地也不斷增多，國民出境旅游需求便不斷增長，1993-1997年間，由旅行社組織的出境旅游年均增長30萬人次，年均增長率為42％；僅1997年，我國出境旅游達532萬人次，其中，因公288.4萬人次，因私（含探親游）243.9萬人次。同年，出臺了《中國公民自費出國旅游管理暫行辦法》，延續(xù)了以往控制出境總量的辦法，采取量入為出、配額發(fā)放等措施，反映了出境旅游“適度發(fā)展”的指導(dǎo)思想，也就是要控制數(shù)量、規(guī)模和增速。

二、 旅游市場戰(zhàn)略初次調(diào)整（2005年8月），基本格局依然維持

旅游三大市場戰(zhàn)略在90年代中形成后，實行了近十年時間，到2005年8月作了首次調(diào)整，提出要“大力發(fā)展入境旅游，規(guī)范發(fā)展出境旅游，全面提升國內(nèi)旅游”。這次進行微調(diào)的背后動因，既有三大市場內(nèi)在新變化的影響，也與國家旅游局主要領(lǐng)導(dǎo)更迭有一定關(guān)系。與之前的發(fā)展戰(zhàn)略相比，主要變化有3個：

一是旅游三大市場的排列次序變了。除了入境旅游仍居首位，其它兩個市場的次序做了調(diào)整；出境旅游由末位調(diào)整到中間位置，上靠入境旅游、下挨國內(nèi)旅游，內(nèi)部人士有的解釋為入境與出境構(gòu)成了“國際旅游”；國內(nèi)旅游被調(diào)整到第三位。

二是出境旅游由有計劃、有組織的“適度發(fā)展”，調(diào)整為“規(guī)范發(fā)展”。主要是為適應(yīng)2001年底加入的WTO，按照入世規(guī)則和新頒布的法規(guī)要求，不得再以配額等方式控制市場。實際上，也就是不再控制出游規(guī)模。

三是國內(nèi)旅游由“積極發(fā)展”調(diào)整為“全面提升”。進入新世紀以后，假日旅游蓬勃發(fā)展，帶動了大眾旅游的飛速增長，但粗放發(fā)展的現(xiàn)象比較明顯。指導(dǎo)思想上做這個調(diào)整，更加具有現(xiàn)實針對性和指導(dǎo)性。

為何要做這樣的調(diào)整呢？

（一）大力發(fā)展入境旅游。在調(diào)整后的旅游市場戰(zhàn)略中，入境旅游仍舊處于首位，主要原因還是一直受到重視的慣性影響。正如當(dāng)時國家旅游局主要領(lǐng)導(dǎo)所講，“發(fā)展入境旅游是全行業(yè)的重要任務(wù)，要堅持不懈地抓緊抓好”，“大力發(fā)展入境旅游，始終是全行業(yè)的工作重點”。當(dāng)然，此時入境旅游已出現(xiàn)增勢放緩跡象。因此，2005年便提出了“大力鞏固傳統(tǒng)市場，積極拓展新興市場，重點開發(fā)潛力市場”的市場對策；2006年，出臺《關(guān)于大力發(fā)展入境旅游的指導(dǎo)意見》；2007年初，又強調(diào)把入境旅游放在更加突出的重要位置，要求大力拓展海外市場，確保入境旅游持續(xù)增長。

（二）規(guī)范發(fā)展出境旅游。從1997年7月起，我國由探親游進入自費出國游階段，實行“出入掛鉤、總量控制、配額管理”的原則，強調(diào)“適度發(fā)展”的指導(dǎo)思想，建立了包括審核證明、團隊名單表、代辦點管理、領(lǐng)隊認證等較為系統(tǒng)的管理制度。從1997-2001年，出境總?cè)藬?shù)年均增加170萬人次，因私出境增長約為因公出境增長的兩倍，到2001年出境旅游達到1213.3萬人次，表明隨著出國護照按需發(fā)放和出入境手續(xù)的簡化，既有的一套管控出境旅游規(guī)模的辦法已經(jīng)失靈。2002年，《中國公民出國旅游管理辦法》出臺，在細化和改善了監(jiān)管辦法的同時，不再控制出游規(guī)模，出境游便進入“規(guī)范發(fā)展”階段。

（三）全面提升國內(nèi)旅游。隨著居民消費實力的增強，對國內(nèi)旅游的需求猛增，尤其是1999年“十一”假日制度調(diào)整后，由于法定假日增多和黃金周制度出現(xiàn)，假日旅游和大眾旅游飛速發(fā)展。2000年國內(nèi)旅游7.44億人次，旅游花費3175.54億元；2005年國內(nèi)旅游12.12億人次，花費5285.86億元。由于黃金周和旺季出游達到高峰，導(dǎo)致短時間內(nèi)的交通擁堵、接待設(shè)施供不應(yīng)求、旅游景區(qū)人滿為患、旅游質(zhì)量問題頻頻出現(xiàn)。為對應(yīng)假日市場需求而構(gòu)建的全國假日旅游工作機制，就是專為應(yīng)對假日旅游供需矛盾而采取的政府主導(dǎo)措施，說明全面提升國內(nèi)旅游秩序已成為當(dāng)務(wù)之急。

三、 旅游市場戰(zhàn)略再作調(diào)整（2009年），市場次序與格局發(fā)生巨大變化

這次對旅游三大市場戰(zhàn)略的調(diào)整，在2009年初的全國旅游工作會議上已初露端倪，當(dāng)時提出2009年旅游業(yè)“將大力激發(fā)國民旅游消費，培育旅游消費熱點，兼顧入境旅游和出境旅游市場”。其背景是2008年旅游全行業(yè)遭受了全球金融危機影響，世界各國的出游活動均受到明顯打擊，入境旅游呈現(xiàn)普遍性下滑；為了克服全球金融危機的不利影響，黨中央和國務(wù)院提出刺激消費、擴大內(nèi)需應(yīng)對原則。同年底，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快旅游業(yè)發(fā)展的若干意見》（［2009］41號）文件，對旅游三大市場發(fā)展做了新的表述，就是“堅持以國內(nèi)旅游為重點，積極發(fā)展入境旅游，有序發(fā)展出境旅游”。由于該文件是國務(wù)院發(fā)布的，而且主調(diào)是面向今后一個時期建設(shè)旅游強國的，因此，對旅游三大市場發(fā)展的再定位，實質(zhì)上也就是對旅游市場戰(zhàn)略的重大調(diào)整。

（一）以國內(nèi)旅游為重點

國內(nèi)旅游之所以受到如此重視，主要原因有三：一是在全球金融危機的不利影響下，各國出游受到明顯打壓，入境旅游在增勢已經(jīng)趨緩的情況下，必將受到進一步的沖擊，即使仍舊加大入境游的宣傳促銷，市場下滑也將是不可避免；二是中央出臺了擴大內(nèi)需的全局性應(yīng)對戰(zhàn)略，旅游業(yè)作為國民經(jīng)濟新的增長點，理應(yīng)積極響應(yīng)國家號召，以實際行動顯示旅游產(chǎn)業(yè)所特有的優(yōu)勢；三是近些年假日旅游、大眾旅游、鄉(xiāng)村旅游蓬勃發(fā)展，已經(jīng)形成很大的市場規(guī)模，增長速度也非常迅猛，理應(yīng)成為擴大內(nèi)需的主力軍。

當(dāng)時，經(jīng)濟學(xué)界曾圍繞擴大內(nèi)需的現(xiàn)實性，作過大量的調(diào)研和論證，結(jié)論是三個產(chǎn)業(yè)擁有較大前景，其一是旅游消費，每人每次出游花費雖不多，但參與者眾、且可以重復(fù)產(chǎn)生，形成數(shù)十億人次的規(guī)模；其二是汽車購買，就是轎車進入家庭，每次花費數(shù)以萬元-幾十萬元，但與旅游相比一次購買、多年使用，重復(fù)性很小；其三是住房改善，雖也是剛性需求，但由于每宗花費甚巨，少則幾十萬、多則上百萬、數(shù)百萬，有實力消費的人群相對還是少。因此，旅游在拉動內(nèi)需中屬于最現(xiàn)實、最廣泛、最大量的市場因素，這也是為何明確“以國內(nèi)旅游為重點”的原因。

（二）積極發(fā)展入境旅游

入境旅游在這次三大市場戰(zhàn)略的調(diào)整中，被業(yè)內(nèi)人士認為是市場地位出現(xiàn)了空前的跌落。其一，它由幾十年來一直穩(wěn)居的市場第一位，被調(diào)整到市場的第二位，意味著市場地位出現(xiàn)了明顯滑坡；其二，由幾十年一貫的“大力發(fā)展”，調(diào)整為了“積極發(fā)展”，受重視程度有了明顯滑坡；其三，之所以做出這樣的調(diào)整，有國家擴大內(nèi)需戰(zhàn)略的直接影響，也有全球金融危機削弱入境旅游的客觀現(xiàn)實，但也不可否認進入21世紀以后，由于入境旅游增長的持續(xù)乏力，在行業(yè)內(nèi)的各級領(lǐng)導(dǎo)層滋長了知難而退的工作情緒，也是一個不可忽視的客觀因素。這說明，依靠入境旅游創(chuàng)匯的時代將告一段落，刺激消費和擴大內(nèi)需將成為旅游行業(yè)新的說辭。

（三）有序發(fā)展出境旅游

與之前對出境旅游的要求相比，這只是提法和文字上的變化。實質(zhì)上，“有序發(fā)展”與“規(guī)范發(fā)展”沒有太大的區(qū)別。

四、 旅游市場戰(zhàn)略三次調(diào)整（2021年），目標(biāo)定位更具現(xiàn)實針對性

在文化和旅游部發(fā)布的“十四五”文旅發(fā)展規(guī)劃中，對10年前確定的旅游三大市場戰(zhàn)略做出調(diào)整，提出要“做強國內(nèi)旅游，振興入境旅游，規(guī)范出境旅游”。

為何做出這樣的調(diào)整和安排？主要因素應(yīng)是兩個方面：一個方面是對應(yīng)國家發(fā)展戰(zhàn)略的安排，到2035年我國將建成有中國特色的社會主義現(xiàn)代化國家，也就是通俗所說的中等發(fā)達國家，旅游業(yè)發(fā)展需要對應(yīng)這一歷史進程；另一方面就是針對這些年旅游業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實，三大市場所對應(yīng)的重點應(yīng)該做適度調(diào)整。

（一）做強國內(nèi)旅游

這是一個很高的發(fā)展要求。從國內(nèi)旅游的發(fā)展歷程看，從最初任其自然發(fā)展的“幾不”政策，到鼓勵其積極發(fā)展，再到以國內(nèi)旅游為重點，再到如今的“做強”國內(nèi)旅游，顯然這個要求不但最高、也是最有難度的。進入21世紀以后的國內(nèi)旅游，隨著旅游需求的生活化，市場規(guī)模越來越大，到新冠疫情發(fā)生前的2019年國內(nèi)旅游市場已達60億人次，但是旅游質(zhì)量、產(chǎn)業(yè)素質(zhì)并未同步提升，出游還是走馬觀花為主，度假休閑的占比例不高；旺季擁擠，淡季很淡；低價團、價格戰(zhàn)、門票經(jīng)濟，投資效益差；人均消費低，很多年沒有大的提升。因此，做強國內(nèi)旅游首先是發(fā)展方式的革命，要向著做強方向去努力；其次是強的產(chǎn)品、強的企業(yè)、強的服務(wù)；再次是消費上，因陋就簡的廉價旅游，應(yīng)逐步退出主體地位。

（二）振興入境旅游

入境旅游所要振興的那種狀態(tài)，應(yīng)是充滿生機、蓬勃發(fā)展的，與之相對的則是一個時期以來的那種疲沓、疲軟、消沉、停滯。回顧此前一個階段的我國入境游狀況，很多年份是低于亞洲平均增速的，還有幾年出現(xiàn)了負增長；港澳臺在入境旅游中所占比例居高不下，占到近80％，外國游客占不到22％；入境游客的停留時間、旅游花費也不夠多。為何不能再容忍以前的那種發(fā)展局面，其中的一個原因就是要建設(shè)強國，需要旅游具有與強國身份相符的國際競爭力。目前我國入境旅游在接待規(guī)模上雖已居于世界前列，但增長幅度不能令人滿意，產(chǎn)業(yè)素質(zhì)也并不是那么強，就像是中國是世界人口大國一樣，并未號稱已是人力資源的世界強國。當(dāng)然，入境旅游市場的振興，也決不是改一個提法就行了，也不在于所謂的“旅游外交”去錦上添花，需要真真正正研究一番、拿出實實在在的招數(shù)，才能改變當(dāng)前的被動和徘徊發(fā)展局面。

（三）規(guī)范出境旅游

對于出境旅游市場來說，“規(guī)范”已不是首次提出，早在2005年就要求“規(guī)范發(fā)展”，2009年調(diào)整為“有序發(fā)展”，再到2021年的“規(guī)范出境旅游”。這些提法的變化，有一定的延續(xù)性、傳承性，但有一點需要加以注意，就是我國出境旅游市場已有了成倍擴張，2005年出境旅游3102萬人次，到2020年已達到1.55億人次，成為了世界第一的客源輸出國。因此，同是規(guī)范發(fā)展的要求，與以前的不同發(fā)展階段相比，任務(wù)的艱巨性和復(fù)雜性是不可同日而語的，關(guān)鍵是要有更富針對性的要求和措施，解決和減少現(xiàn)在運行中不夠規(guī)范的一些問題。

概括起來說，這次三大市場戰(zhàn)略的調(diào)整，無論是對哪一個市場的要求，基本都是針對粗放發(fā)展的現(xiàn)狀，所強調(diào)的是質(zhì)量和效益，向著做強的目標(biāo)去發(fā)展。

五、 對旅游市場戰(zhàn)略變化的若干思考

對改革開放以來旅游三大市場戰(zhàn)略的變化作一番回顧、梳理和審視，總結(jié)過去成功的發(fā)展策略，找出存在的不足和偏頗，既有利于更好地把旅游業(yè)建設(shè)成為國民經(jīng)濟的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，也有利于旅游業(yè)為到2035年將國家建設(shè)成為有中國特色的社會主義現(xiàn)代化強國做出積極貢獻。

（一）旅游產(chǎn)業(yè)的主要功能

旅游是一個怎樣的產(chǎn)業(yè)？這似乎是無需再加以探討的問題，但它關(guān)乎對旅游市場戰(zhàn)略的認識和把握。按說，國務(wù)院機構(gòu)改革“三定”方案對此已有清晰界定，由此可反映旅游業(yè)的主要功能；但從發(fā)展實踐看，怎么理解它則是很富現(xiàn)實性的問題。較早有一種看法，認為旅游是經(jīng)濟型的文化產(chǎn)業(yè)，或文化型的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)；后來乃至今天，業(yè)內(nèi)人士也未停止有關(guān)思考，例如，哪幾個行當(dāng)或部門與旅游業(yè)關(guān)聯(lián)較為密切？一般認為應(yīng)是外交、經(jīng)濟、商貿(mào)和文化。當(dāng)然，這里有一個認識和實踐逐步深化的過程。最初，旅游由外交部代管，與外交外事自然很密切，但旅游那時僅被定位為“民間外交”的重要方面；后來，旅游部門成為國務(wù)院的直屬機構(gòu)，與外交部結(jié)束了代管關(guān)系，卻又因舉行中日韓三國旅游部長會議等，就有了“旅游外交”之類的說法。對于這個說法，業(yè)界有著不同的認識，因為外交是建交國家之間的交往，事權(quán)集中于國家的外交部，不存在“部門外交”和“地方外交”，即是“民間外交”也只是就旅游業(yè)實際發(fā)揮作用而言；就旅游的經(jīng)濟屬性而言，它最接近的應(yīng)是商務(wù)部，而不是發(fā)改委或一級政府，因此，抓國內(nèi)旅游也好，抓國際旅游也罷，都是旅游部門不可偏廢的本職，即使不同時期要響應(yīng)國家號召、服務(wù)國家某項重點工作，旅游業(yè)可以大顯身手一番，但培育和開發(fā)國內(nèi)外客源市場是最本職的任務(wù)，不論其它行當(dāng)和業(yè)務(wù)是多么精彩或出彩，也是不可丟下或忽略本職的；就旅游的文化屬性而言，它與產(chǎn)業(yè)屬性的文化具有融合的潛質(zhì)，但與事業(yè)屬性的文化則又有些區(qū)別。

旅游業(yè)經(jīng)過幾十年的發(fā)展，業(yè)界也經(jīng)歷了幾十年的觀察，時至今日，旅游業(yè)的功能無非是這么幾項：第一，滿足國民日益增長和提升的旅游消費需求。這是很重要的一條，并且是越來越重要的，包括國內(nèi)旅游和出國旅游，目標(biāo)是能夠保質(zhì)保量的提供旅游產(chǎn)品和旅游服務(wù)，就像是農(nóng)業(yè)部門提供糧食生產(chǎn)一樣，現(xiàn)在來看還有較大的差距。第二，做大旅游市場和產(chǎn)業(yè)的規(guī)模，對經(jīng)濟發(fā)展做出大的貢獻。放眼世界各國旅游機構(gòu)的自我定位，在國家一級基本是以抓入境旅游為主，省一級兼顧入境旅游和國內(nèi)旅游，基層旅游局因情況而確定其重點，部分是入境和國內(nèi)兼顧，部分以國內(nèi)旅游為主。第三，通過旅游業(yè)的發(fā)展，發(fā)揮諸多的社會服務(wù)功能，如民間外交、增加就業(yè)、脫貧致富、異地交流、提升國民素質(zhì)等，這些屬于旅游業(yè)衍生性和潛在性的功能，只要旅游業(yè)發(fā)展了就自然能夠收到其成效，刻意去渲染某些方面的作為和貢獻，未必等于拓展了旅游行業(yè)的工作領(lǐng)域。

上述3方面的目標(biāo)，都是以做大旅游市場和產(chǎn)業(yè)發(fā)展而實現(xiàn)的；至于為此而出臺的具體產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、管理舉措，也都是為實現(xiàn)這個目標(biāo)而服務(wù)的，而不應(yīng)高于這個目標(biāo)，也不應(yīng)與這個目標(biāo)相并列。我國旅游業(yè)近10年的發(fā)展，包括入境旅游的疲軟，一部分原因就是把暫時性工作對策或具體工作舉措，當(dāng)作了旅游發(fā)展的基本任務(wù)甚至是開拓創(chuàng)新，把微觀的和局部的工作績效加以放大了。

（二）旅游市場戰(zhàn)略調(diào)整的主要依據(jù)

自90年代中以來，我國旅游三大市場戰(zhàn)略歷經(jīng)多次調(diào)整和修訂，主要依據(jù)或原因是什么呢？研究和歸納起來，不外乎以下方面：

1、 與旅游業(yè)的發(fā)展定位有關(guān)。該定位可以理解為是國家對旅游部門的“三定”方案，在現(xiàn)實工作中，更是旅游主管部門的一種自我認識。從改革開放到2009年，入境旅游一直被置于突出而重要的位置，就是因為那時旅游部門的決策者認為抓入境旅游是天經(jīng)地義的；之后入境旅游被列為“積極發(fā)展”、最近又提出“振興入境旅游”，也是旅游部門決策者的認識起了作用。當(dāng)然，市場戰(zhàn)略定位只是文字上的一種表述，更重要的要看實際怎么去做。就是近10年入境旅游較疲軟的這個時期，旅游決策者也在不時強調(diào)入境旅游的重要性，但說是一回事、做又是一回事，只有言行一致的落地，才可能推動市場培育和發(fā)展。

2、 與國家不同時期的戰(zhàn)略重點有關(guān)。在改革開放之初，旅游業(yè)扮演了先行者、試驗田的角色，第一批3項利用外資的項目旅游就占了2項，涉外飯店也成為那時對外開放的標(biāo)志，入境旅游的創(chuàng)匯更是被視為對國家的重要貢獻；進入新世紀后，我國外匯儲備日增，旅游創(chuàng)匯的重要性不再突顯，而刺激消費、擴大內(nèi)需變得越來越重要，不僅是應(yīng)對全球金融危機影響的必要之舉，也成為后來拉動經(jīng)濟發(fā)展的“三駕馬車”之一，因此，國內(nèi)旅游的重要性便后來居上了。

3、 與旅游各大市場的發(fā)展?fàn)顩r相關(guān)。上世紀90年代中期之前，旅游三大市場尚未全面形成，也就無所謂具體的旅游市場戰(zhàn)略；出境旅游從一開始到跨入新世紀，都是被有所限制的，也就是所謂“適度發(fā)展”，后來由于出境旅游需求旺盛、因私護照申領(lǐng)更為便利，使出境旅游再難限制，便有了“規(guī)范發(fā)展”一說；至于2021年提出“振興入境旅游”，則是因為過去10年入境旅游已處于停滯和疲軟狀態(tài)。

4、 與部門主要負責(zé)人的變更有關(guān)。“除舊布新”、“咸與維新”，是自古以來官員行政的一個傳統(tǒng)和習(xí)慣。2005、2021年2次旅游市場戰(zhàn)略的變更，都是正值部門主要負責(zé)人更迭不久。

（三）“積極發(fā)展”方針下的入境旅游

1、 近10年入境旅游發(fā)展?fàn)顩r。“積極發(fā)展入境旅游”市場戰(zhàn)略施行了的10年（2009-2020），我國入境旅游的接待和創(chuàng)匯怎么樣呢？可以用兩句話來描述。一是仍居于世界主要旅游國家的前列，接待過夜人數(shù)排名4或者3（2013年以后都是4），創(chuàng)匯排名是第四至第二位（2013年前第4，2015后為第2）；二是增長幅度明顯偏低，基本可用疲軟、蕭條、停滯來形容，增長率在全球乃至在亞洲都是較低的。

2、 導(dǎo)致入境旅游這種狀況的大致原因。為何10年間我國入境旅游增幅雖低于亞洲和世界水平，但全球排位卻并不太低呢？相關(guān)因素大致有：（1）經(jīng)過幾十年的發(fā)展和積累，入境旅游已達到較大的市場規(guī)模，客觀上制約著增長速度。在2009年，我國的入境過夜游客數(shù)和創(chuàng)匯量，就已分別達到世界排位的第4和第5，其中近80％是港澳臺同胞，如此的規(guī)模和基礎(chǔ)，就決定了即使10年間增幅不高，市場規(guī)模和總體位次也是不會低的。（2）近10年間旅游官方所分析的入境市場低迷涉及因素較多。翻閱這一時期的工作報告和領(lǐng)導(dǎo)講話，可以看出拉低入境旅游增幅的因素不算少。例如，在2008-2014年的旅游工作報告中，認為全球金融危機的影響會較長久，甚至預(yù)計“全球市場需求走低成為常態(tài)”，也找了諸多相關(guān)因素，如人民幣升值、世界經(jīng)濟局勢復(fù)雜多變、與個別周邊國家雙邊關(guān)系出現(xiàn)周折，以及禽流感、霧霾、死豬事件、雅安地震等突發(fā)事件；2015年以后，還找出了恐怖襲擊頻發(fā)、難民危機，以及國際旅游客源地居民收入下降、消費低迷等多種不利因素。（3）把中國入境旅游狀況放在全球格局中來看，也有一些值得回味和思考的問題。如全球金融危機對國際旅游的影響集中在2008-2009年，之后全球的國際旅游就恢復(fù)了增長趨勢。為何中國入境旅游遭遇到的所謂種種挑戰(zhàn)，世界主要旅游國家和亞洲其它國家就未受其明顯影響，入境旅游增速大都是超過中國呢？

（四）入境旅游為何被“冷置”十年

從幾十年來的旅游三大市場戰(zhàn)略看，最令業(yè)界扼腕與嘆息的是入境旅游被置于“積極發(fā)展”這一時段，即2009-2020年。這個時段為何會長達10年之久？

1、 當(dāng)擴大消費被作為“三駕馬車”之一后，國內(nèi)旅游越來越被看重，客觀上對入境旅游形成了一種“屏蔽”。在2009年全球金融危機影響逐步消退以后，擴大內(nèi)需依然是全國經(jīng)濟發(fā)展的重中之重，加之投資、外貿(mào)、消費三駕馬車之說甚盛，旅游業(yè)作為國民消費的重要領(lǐng)域，其地位也就變得日顯突出，尤其是每到黃金周過后的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，都會成為非常耀眼的一項業(yè)績；在全球新冠疫情爆發(fā)后，中央又提出了國內(nèi)外經(jīng)濟雙循環(huán)的發(fā)展思路，由于此時已實現(xiàn)了全面小康，國民旅游消費的實力明顯增強，便在經(jīng)濟發(fā)展的雙循環(huán)中仍將扮演重要角色。因此，以國內(nèi)旅游為重點應(yīng)是長期的。

2、 旅游行業(yè)圍繞國家工作重點，對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的影響在增加。在近10年間，由于國內(nèi)旅游需求的興旺，旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷壯大，對國家和地方重點工作參與和影響力不斷提升。2009年全國國內(nèi)出游19億人次、收入10183億元；2019年就達到60.06億人次、57250.9億元。這期間所開展的鄉(xiāng)村旅游、旅游扶貧、紅色旅游、生態(tài)旅游、旅游外交、廁所革命、全域旅游等，都由于旅游產(chǎn)業(yè)體量大，而受到社會各方面的關(guān)注和好評。最近的這幾年，旅游行業(yè)更是大事兒不斷、“創(chuàng)新”跌出，什么515戰(zhàn)略、廁所革命、5A級景區(qū)爭創(chuàng)、全域旅游發(fā)展等，對入境旅游市場的疲軟和停滯形成了一定的屏蔽。加之，又有我國旅游產(chǎn)業(yè)“對國民經(jīng)濟的綜合貢獻率高于世界平均水平”的宣傳（約11％），“我國連續(xù)多年保持世界第一大出境旅游客源國和全球第四大入境旅游接待國地位”，似乎“三大旅游市場持續(xù)健康增長”。這樣，入境旅游市場就被“積極發(fā)展”了。

3、 入境旅游的止跌重振是一項艱巨工程，沒有超常的決心和勇氣很難快速扭轉(zhuǎn)。近10年間，國家旅游局更換過主要領(lǐng)導(dǎo)，進行過機構(gòu)的裁撤與合并，也有人質(zhì)疑過國際旅游的“逆差”問題，引發(fā)了2015年在全國旅游工作會議上的批駁，但并未引發(fā)對旅游三大市場戰(zhàn)略的反思與調(diào)整。一個重要原因就是，一旦入境市場進入疲軟的下滑通道，再做反轉(zhuǎn)和提振是要花費很大氣力，也需要一個艱苦努力的漫長過程。作為行業(yè)部門的主要領(lǐng)導(dǎo)，是否愿意冒風(fēng)險去下這個決心，這就將考驗其政績觀了；從各級旅游部門來看，由于入境旅游不再被緊抓，也就沒有了接待增幅的排名壓力，便可專心推動國內(nèi)旅游發(fā)展，個別地方甚至利用統(tǒng)計體系的不健全，夸大國內(nèi)旅游的接待規(guī)模與增長幅度，樂得可在上級黨委和政府那兒請功擺好。2020年5月，國家統(tǒng)計督察組對文化和旅游部防范和懲治統(tǒng)計造假、弄虛作假情況進行的督察反饋，就涉及到有關(guān)省份旅游統(tǒng)計存在的問題。

4、 近10年的旅游三大市場戰(zhàn)略是在國發(fā)［2009］41號中提出的，客觀上對其“穩(wěn)定性”起到了一定“加持”作用。該文件是為應(yīng)對全球金融危機影響的，出臺了鼓勵和支持旅游業(yè)發(fā)展的若干政策，并確立了“把旅游業(yè)培育為國民經(jīng)濟的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)”，以及對到2015年的發(fā)展預(yù)期和2020年建成旅游強國的戰(zhàn)略目標(biāo)。正因如此，這個文件也成為具有“加持力”的尚方寶劍，在一定時期具有了相對的“穩(wěn)定性”。

（五）入境旅游市場振興的標(biāo)志

2021年十四五規(guī)劃提出的“振興入境旅游”，是對“積極發(fā)展入境旅游”方針的緊急補救，符合我國入境旅游發(fā)展的現(xiàn)狀和實際。但是欲要“振興”該市場，首先需要勾勒出“振興”是一個什么樣子。我認為，起碼包括3點：

1、 入境旅游要保持一定增長幅度。我國是對外開放的大國，也是外貿(mào)大國，入境旅游規(guī)模在全球已有位居前列的基數(shù)。市場振興，首先不在規(guī)模上，而在增長幅度上。基本可以做這樣的預(yù)期，應(yīng)該保持不低于亞洲地區(qū)的增幅，或者與全球入境游前十位的國家增幅大致相當(dāng)，而不是疲疲沓沓的微增長。

2、 理順入境旅游與出境旅游的關(guān)系。這是各國發(fā)展旅游必然會考慮的問題。誠然，我國已有較充裕的外匯儲備，但是否已到了輕易花掉外匯不心疼的程度，是否外匯儲備較多的國家也是如此，日本為何要設(shè)法鼓勵企業(yè)“走出去”通過搞“一條龍”接待而實現(xiàn)外匯的回流？任何一個涉外的行業(yè)能否理直氣壯地站出來說，“逆差”問題不存在或可置之不理？有三個問題是應(yīng)該考慮的：

（1）要直面我國國際旅游是否已經(jīng)“逆差”的問題。業(yè)界多年前就已提出這個話題，時任的國家旅游局主要領(lǐng)導(dǎo)在2015年1月的全國旅游工作會議上，對“國際旅游逆差論”給予重點批駁，使這類質(zhì)疑之聲暫時沉寂下去。但行政力量只能作用于行業(yè)系統(tǒng)內(nèi)，專業(yè)性問題還是要專業(yè)的研究和解答，行業(yè)部門應(yīng)該給予必要的支持，盡快給這個疑問以專業(yè)回答和澄清；

（2）要研究世界上前20位的國家，國際旅游貿(mào)易“逆差”是普遍現(xiàn)象、還是個別現(xiàn)象，相關(guān)國家是怎么對待這類問題的；

（3）如果“逆差”在國際上屬于個案和鮮例，那么無論我國是順差、還是“逆差”、還是已瀕于其邊緣，都應(yīng)該將其作為振興入境旅游的一個警戒性指標(biāo)。

3、 全面提升入境旅游的質(zhì)量。不僅是接待規(guī)模位列各國前茅，增長幅度也應(yīng)較好，還應(yīng)包括旅游花費較高、停留較長、評價較高等，逐步進入世界一流的質(zhì)量效益型的發(fā)展模式。

（六）入境旅游市場如何振興

這是一個非常沉重的話題，也是一個需要花費腦力的課題。建議性的意見可以有不少，例如，我國改革開放以來的發(fā)展入境游的經(jīng)驗，世界主要旅游國家振興入境旅游的經(jīng)驗，但最主要的還是要從近10年入境旅游停滯不前的教訓(xùn)中去汲取。

1、 找出入境旅游疲軟的主觀原因。最近的10年，作為入境旅游主管的旅游部門官方，開列了一大堆提振入境旅游的客觀困難，也講到了工作上存在的一些問題，如宣傳促銷方式在入境市場競爭加劇的情況下，一定程度上還存在著不能適應(yīng)市場變化要求的情況。這樣的一點自我剖析，表面看未必是主要的，但要客觀地分析一下，到底哪一點是最主要的原因？怎么解釋為何主要旅游國家就未受那么長時間客觀因素的影響。當(dāng)站在一個新的旅游市場戰(zhàn)略起點，是該理性地回顧一下、反思一下、查找真正落后的原因了，這個過程很難讓人興奮，但只有找準(zhǔn)了癥結(jié)所在，才可能開方子吃藥治病。

2、 認真總結(jié)近10年入境旅游疲軟的教訓(xùn)。回顧這10來年的入境市場，可較為清晰地分為前后兩個階段：前半段還在強調(diào)入境旅游的重要性，出臺了包括《關(guān)于大力發(fā)展入境旅游的指導(dǎo)意見》等市場舉措；后半段則幾乎是旅游外交、辦旅游年、搞旅游推廣聯(lián)盟、推旅游精品線路等，替代了以往常規(guī)宣傳營銷的部署。其共同的特點是，雖未中斷對入境旅游的要求，但并未形成自上而下對外營銷的合力和聲勢，遠未達到對主要客源市場的“深耕細作”，更是遠未達到保持應(yīng)有增速的良好成效。

3、 動員全行業(yè)開展踏踏實實的市場營銷。近10年針對入境旅游，也確立了“鞏固傳統(tǒng)市場、開拓新興市場、培育潛在市場”的指導(dǎo)思想，但僅有這套方針還是過于粗放，必須有針對性的具體市場開發(fā)舉措。實事求是的講，目前國內(nèi)旅游市場開發(fā)的戰(zhàn)略與戰(zhàn)術(shù)遠超過對入境旅游市場，應(yīng)該借鑒國內(nèi)旅游市場開發(fā)的一些打法，對具體的客源市場進行開發(fā)，形成諸如對日韓、對東南亞、對中東、對歐洲、對北美等富有針對性的開發(fā)舉措，而不是依舊搞大水漫灌，或以“旅游外交”的打法取代市場開發(fā)。

4、 出臺調(diào)動各地開發(fā)入境游市場積極性的舉措。在10多年之前，旅游主管部門對各省市旅游業(yè)發(fā)展的評價，都是把入境旅游和國內(nèi)旅游分開來表述，使得入境旅游排名靠后的地方覺得有壓力；后來，由于入境旅游不被高度重視，有些省市就有意模糊入境與國內(nèi)旅游，籠統(tǒng)地講旅游總的接待和收入。今后，為了促進入境旅游的振興，應(yīng)該恢復(fù)對入境旅游一貫的重視。同時，抓住各地對創(chuàng)建世界級的什么景區(qū)、目的地的興趣，可以順著提升旅游國際競爭力這個思路，做一些新的設(shè)計和創(chuàng)建，鼓勵各地把注意力更多地放到入境旅游上，只有各地入境旅游提振起來，全國的入境旅游才能得以振興。

5、 理性探討旅游部門的職能轉(zhuǎn)變。10多年前，當(dāng)進行《旅游法》的立法調(diào)研時，參與其中的立法部門同志就發(fā)現(xiàn)，中等以上發(fā)達國家的旅游局都是比較“面”或“弱”，表現(xiàn)為“衙門”普遍不大，有的連獨立辦公場所都沒有，職權(quán)也是很有限的，或是只設(shè)一個國務(wù)秘書負責(zé)，或是與別的部門合署辦公，或是側(cè)重于作為營銷機構(gòu)，進行統(tǒng)管的行政職能很少。2035年，我國即將邁入世界中等發(fā)達國家之列，那么旅游官方職能的設(shè)定是繼續(xù)強調(diào)現(xiàn)有格局，還是也要考慮逐步與國際社會接軌？這雖壓根兒就不是研究者該操心的事兒，但從探討入境旅游振興的相關(guān)因素看，對它有所涉及也應(yīng)在所難免。如果未來旅游部門的市場營銷職能得以突顯和強化，那么入境旅游市場振興也就更為自然和順暢，我國旅游產(chǎn)業(yè)的國際競爭力也有可能長盛不衰。

（本文主體部分已收入《北京旅游發(fā)展報告（2021-2022）》出版，作者：高舜禮 系中國社科院旅游研究中心特約研究員，中國旅游報社前社長／總編輯）