2015年是新《預算法》的實施元年，新《預算法》規定“經國務院批準的省、自治區、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措”。新《預算法》對地方政府債券的有限放行，有利于化解長期以來《預算法》禁止地方政府發債與地方政府負債融資需求的現實矛盾，為地方政府負債融資開了“前門”，為我國構建以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制創造了有利條件。但是在短期內，有限的地方債券發行額度還不能完全承擔地方政府負債融資的重任，在這樣的過渡時期，要在構建和完善以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制的同時，采取多種手段疏解當前地方政府巨大的負債融資壓力，讓地方政府多種形式的隱性負債融資方式有序退出，實現地方政府負債融資方式的平穩轉換。

　　債務風險的釋放與爆發與經濟運行密切相關，經濟上行風險不易發現，經濟下行時要嚴防風險爆發。財政收入是和GDP高度相關的，GDP的下行會帶來財政收入減少，削弱地方政府的償債能力，使債務風險暴露。2014年我國GDP增速7.4%，是24年來的最低值；2014年全國一般公共財政收入增速以8.6%的速度創下23年來新低，首次進入到個位數區間。2015年，我國財政面臨的下行壓力可能更加嚴峻，在這樣的大背景下我國地方政府償債壓力和債務風險逐漸加大。近年來受經濟增長速度趨緩以及營改增推進的影響，我國稅收增速逐年下降。據統計，2014年國內增值稅30850億元，同比增長7.1%，較2013年降低2個百分點；扣除營改增轉移收入因素后僅增長2.5%，增幅偏低。土地出讓金收入一直是地方政府重要的資金來源，受房地產市場調整的影響，2014年全國土地出讓收入增速大幅回落，據統計，2013年全國的土地出讓收入同比增速為45%，進入2014年增速逐季回落，全年國有土地使用權出讓收入僅增長3.2%。有研究估算，2015年全國土地出讓金同比將下降14.3%，一些受房地產不景氣影響較為嚴重的三四線城市可能更加嚴重。

　　防范地方政府債務的系統性風險關鍵在深化改革。2015年是實施真正意義上地方債的第一年，也是面臨較大經濟財政下行壓力的一年，在這樣的背景下治理地方政府債務問題需要和運用“PPP模式”（即公私合作伙伴模式）兩手推進，在構建和完善以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制的同時，積極運用“PPP模式”等多種手段疏解現階段地方政府的負債融資壓力，化解地方政府負債融資需求與有限地方政府債券額度的矛盾。一方面，要構建和完善市場約束、規則管理、行政控制相結合的多層面的地方政府債務管理體制，綜合運用多方面的力量嚴控地方政府債務風險，最大程度地發揮地方政府發債的正效應。一是要完善新《預算法》配套法律法規建設，細化地方政府發債的相關規定，為法制化管理地方政府負債“前門”提供制度保障，開好地方政府發債的“前門”。相關部門要抓緊修訂預算法實施條例等與新《預算法》配套的法律法規，將新《預算法》中關于地方政府負債的原則性規定細化到實踐層面。二是要充分運用市場機制的力量，建立和完善地方政府債券“市場化”的發行機制，發揮律師、審計、信用評級、保險公司等中介機構的作用，筑牢防控地方政府債務風險的“第二道”閘門。三是著手成立地方政府債務監管機構，構建和完善地方政府債務監管機制，將地方政府所有部門的所有負債納入統一的監管框架之下，明確其監管主體和監管規則，避免碎片化管理。

　　另一方面，政府要“有所不為”，避免包攬過多“事權”，積極運用基礎設施和公共服務的公私合作伙伴模式分攤支出壓力。長期以來，基于對城鎮基礎設施和公共服務屬于公共產品的認識，地方政府的財政投入一直充當著城鎮化建設資金的主要來源，地方政府的投資事權大大超過了財政可支配的財力，存在巨大的資金缺口。城鎮化融資呈現“一高一低一難”的現象，“一高”即融資平臺債務高；“一低”即公共供給的效率低；“一難”即民間資本進入難。十八屆三中全會重新塑造了政府與市場的關系，明確指出要讓市場在資源配置中起決定性作用，構建“市場主導、政府引導”的發展模式。讓市場發揮決定性作用，政府要堅持有所為、有所不為，避免包攬過多的“事權”，民營企業能做的事情，應放手讓民營企業參與，即使在公共品領域，也要創新方式提高民間資本的參與程度。推進基礎設施和公共服務的PPP模式，緩解地方政府單純依靠財政投入帶來的資金壓力，從源頭上減少地方政府的負債融資需求。發揮財政投資的引導功能，通過財政資金的先期投入、財政補助、資本金注入、信貸貼息等手段，引導民間資本通過直接參與、特許經營、BOT、BOO、BTO等方式參與到基礎設施建設中來，緩解建設項目現金流量與還貸能力不足的問題，提高投資項目的財務生存能力，并達到以較少財政資金帶動更大規模社會資金投入的放大效應。對于已有的基礎設施，通過PPP方式吸收民間資本可以盤活基礎設施存量資產，既為基礎設施建設籌集了資金，緩解了政府的資金壓力，也可以借此把錯裝在政府身上的手還給市場，提升原有公共設施的運營效率。

　　（作者系民建中央副主席、全國人大財經委員會副主任委員）