人民政協網北京3月7日訊（記者高楊 孫權）　城鄉二元經濟結構和小農經濟形態，長期以來成為制約中國農業經濟和農村社會發展的重要因素。但進入本世紀以來，在城市化的推動下，大批農民進城變務工經商，導致農村大片土地生產力下降，嚴重影響我國糧食安全。

　　而先前的家庭聯產承包制，多是以家庭為單位小塊經營，導致效率低下，農業產出低。加上城鄉二元體制束縛了農村發展，一邊是城市化的一路高歌猛進，另一邊卻是農村經濟發展的停滯不前，導致城鄉差距越來越大。

　　基于此，2009年開始，國家希望以土地流轉的形式作為農村改革的突破口，放寬農民對承包土地的轉讓權、出租權、入股權及抵押權，農民可用土地向金融機構融資貸款，更可以把零散土地合并，擴大經營規模，提升農業產出。這樣農民即可在擁有土地使用權的基礎上，享有土地增值的最大利益，從根本上提升農民收入。

　　經過幾年改革，多地土地扭轉帶來的農村生產力提高日益明顯。然而，在土地扭轉改革的同時，一些地方也出現了很多亂象。

　　強制扭轉和改變土地用途明顯

　　根據我國農村土地承包法規定，土地承包經營權流轉的主體是承包方，家庭承包的承包方是本集體經濟組織的農戶，也就是說農戶有權依法自主決定土地承包經營權是否流轉和流轉方式。

　　但在我國多地土地扭轉的實踐中，不僅農戶可以自主決定流轉，村民小組、村民委員會，甚至鄉鎮政府、縣區政府也可決定流轉，特別是在招商引資，規模經營等土地流轉中，有的縣鄉政府不經農戶授權就與外商訂立土地流轉協議，然后由村民委員會、村民小組通知農戶。這種“強制流轉”或“被流轉”，剝奪了農戶的參與權、協商權、監督權。

　　根據中國社科院農村經濟研究所黨國英研究員提供的調研報告顯示，目前農村土扭轉主要亂象，主要表現為農戶隨意流轉與基層政府強制流轉并存，口頭流轉與書面流轉共生，有償、低償、無償流轉同在。

　　“從目前各級信訪情況看，大概有三分之一以上信訪源于土地糾紛，而這里面絕多數又是土地遭地方政府強制扭轉的。”國家信訪局來訪接待司一位工作人員坦承，強制土地扭轉帶來兩方面隱患，一是由于失地農民沒有土地又沒有生活保障，帶來社會穩定隱患。二是從信訪看，很多土地被扭轉并非是為了種糧，而是用來作為其他用途，這勢必影響國家糧食安全。

　　“按照國家土地扭轉政策規定，土地承包經營權流轉，不得改變土地的農業用途，基本農田不得植樹、挖塘養殖。”黨國英接受本報記者采訪時卻表示，從目前了解的情況看，確實不少地方土地流轉后“非農非糧化”傾向明顯，改變了農業用途。30%到80%的土地流轉后用于種植水果、花卉，發展高效農業、設施農業，還有的用來建墳、建房、建窯、辦企業或發展公益事業等。這勢必突破18億畝的耕地紅線，給國家糧食安全帶來隱患。

　　土地扭轉必須“繞糧”

　　如何規范農村土地扭轉，守住耕地紅線？

　　在本次兩會上，九三中央認為，從長遠看，農村土地適度規模經營必然帶來農村生產關系的深度調整和變革。我國的耕地保護壓力很大，現有耕地保護機制是基于“家庭經營、統分結合”雙層經營體制設計、并更多地通過行政措施實施的。土地適度規模經營要“堅持家庭經營在農業中的基礎性地位”，將會形成土地所有權、承包權和經營權“三權分置”，對落實最嚴格耕地保護制度既是機遇又是挑戰。因此，探索與農業適度規模經營相適應的耕地保護機制勢在必行。實踐證明，對事關某項改革發展的權責關系先行確定比擱置一段時間后加以校正或重構成本低、難度小、效果好。

　　基于耕地保護和糧食安全的角度，九三中央提出應從六個方面著手構建農業適度規模經營條件下的耕地保護機制。

　　一是禁止流轉土地“非農化”，遏制流轉土地“非糧化”。對此，九三中央認為，必須約法三章，設置“高壓線”，通過民事、行政、司法等手段保障流轉土地不被“變性”。在推進土地適度規模經營都不可遍地開花，應把重點放在耕地富集區、糧食主產區和主要經濟作物產區。即便是在這些地區，對土地流轉的速度、節奏也應有控有調，不可“一哄而放”。應合理調整農業產業結構，科學規劃糧經比、糧食作物比重和口糧作物比重。

　　“二是把握好土地經營規模的‘度’。”九三中央認為，農村土地承包權由家庭享有的重要社會價值之一是維護穩定。集約經營土地的規模如果過大，會給農村社會帶來新的不公正；如果過小，經營者獲利少，積極性會受挫。

　　第三，九三中央認為，應支持適當改造、擴大耕地面積。應通過相關項目資金傾斜，支持新型農業經營主體對流轉土地進行基礎設施改造、荒地改農田、小田改大田、旱田改水田，擴大耕地面積。應對經營主體的投入、土地整治增加的耕地在流轉期滿后如何處分提前約定，防止日后出現權益糾紛。

　　“鼓勵經營主體向上下游延伸產業鏈，這是第四。”九三中央提出，土地規模經營主體需支付土地流轉費和大量生產投資，倘若單純從事一般種植業則增值空間有限。而產業鏈條在一定限度內越延長、多產業越緊密聯系，經營主體抗風險的能力就越強，弱勢的農業產業就有可能強起來，市場競爭力也會提升。產業市場競爭力的提升、經營者效益的增加是保護農業的有效途徑，耕地也會因此得到保護。

　　第五，是對土壤進行約束性的修復。九三中央認為，雖然我國法律對“培肥地力，提高農業生產能力”規定了鼓勵性條款，但效果并不理想。由于一家一戶經營小規模土地，很多農民必然向“種滿種足”、“高產多產”要效益，無暇顧及土地的休耕和“補養”。土地適度規模經營從客觀上提供了采取技術性、環節性措施涵養耕地的條件。國家應抓住構建新型農業經營體系的契機，出臺政策，由國家給予補償，約束和激勵經營主體對規模經營的土地有計劃、分輪次地進行土壤修復、地力培育，補償標準可依經營者的額外花銷、實際損失和農田地力效益等因素確定。

　　“第六，是謹防新的粗放式和掠奪式生產。”在提案中，九三中央提出，雖然規模經營能夠產生規模效益，但規模經營也可能導致一味向規模要效益。因此有人認為，規模經營不如小戶經營精細，不利于增加糧食供給目標的實現。同時，經營者為了追求短期利益最大化，也極易對土地掠奪式生產。對可能出現的這些問題都要明文規定加以防范，比如可實行耕地質量的合同管理等。

　　連接：早前報道

　　糧食供求“緊平衡”將呈常態

　　中國是糧食生產大國，也是糧食消費大國。糧食的連年豐收夯實了我國糧食安全的基礎。但農業專家也指出，當前，一邊是人們對糧食多樣化需求的不斷增長，一邊是農業資源短缺矛盾的日益突出，未來一段時間我國糧食供求將保持“緊平衡”態勢。

　　據預測，未來一段時期，我國每年新增人口仍在700萬左右；每年新增城鎮人口1000多萬；糧食的需求增量在200億斤。與此同時，資源約束持續加劇。我國人均耕地、淡水分別僅為世界平均水平的40%和25%。

　　“更應看到，工業化、城鎮化的快速推進，每年還要減少耕地600萬至700萬畝。”農業部種植業管理司司長曾衍德說，目前，耕地退化面積占耕地總面積的40%以上，東北黑土層變薄，南方土壤酸化，華北平原耕層變淺等問題嚴重影響了耕地的產出。

　　與此同時，中國糧食進口也呈較快增長之勢。專家指出，當前我國糧食進口品種和數量都在增加，主糧供求格局已由“總體平衡、豐年有余”正逐步過渡到“緊平衡”。

　　“雖然我國糧食連年增產，但是由于我國耕地、淡水等要素繃得很緊，糧食產量增加趕不上需求增長、結構變化。”一家農業咨詢公司分析師馬文峰說，隨著城鎮化加快推進，糧食需求繼續剛性增長，我國糧食供求“緊平衡”將呈常態。